Diseño y estructura de la Administración pública

Las normas legales, sustentadas en la doctrina sobre la materia, han establecido criterios para que los órganos y organismos de la Administración pública se estructuren debidamente[1] . Ello, conforme lo establecido tanto por la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, el Decreto Supremo N.° 054-2018-PCM, que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, así como el Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 123-2018-PCM[2].

Justificación de la estructura

En primer lugar, las funciones y actividades que realice la Administración pública, a través de sus dependencias, entidades y organismos, debe estar plenamente justificada y amparada en sus normas. Esta es una aplicación del principio de legalidad y uno de sus corolarios que es la reserva de ley en materia de asignación de competencia, a lo cual nos hemos referido con amplitud en una entrega anterior. La justificación de ellos es muy clara, y se basa en la necesidad de que la competencia administrativa sea establecida por un ente distinto a la Administración pública, en este caso el Parlamento.

A su vez, existen un conjunto de criterios de análisis para el diseño organizacional de la entidad, establecidos en la norma[3], que son la estrategia y prioridades institucionales; los bienes y servicios que presta la entidad, para lo cual debe evaluarse el nivel de cobertura y demanda; así como la cantidad de personal con vínculo laboral y el volumen de trabajo que existe en la entidad.

A ello debemos agregar como criterios los recursos y capacidad operativa de la entidad; el tiempo de operación de la organización; el nivel de especialización de las funciones sustantivas de la organización; los factores externos que pudiesen afectar el cumplimiento de las funciones sustantivas antes señaladas; el nivel de riesgos en los procesos para la provisión del bien o servicio, así como las normas sustantivas que son aplicables a la Entidad.

En este orden de ideas, en el caso del nivel de riesgos en los procesos para la provisión del bien o servicio la norma preceptúa que las entidades evalúan el funcionamiento de los procesos estratégicos, misionales y de apoyo para la identificación de riesgos. Para su análisis, las entidades pueden definir mayores niveles de desagregación de sus procesos de acuerdo a su complejidad hasta llegar a sus actividades, las cuales se describen a través de procedimientos.

Finalmente, en este punto debemos tener en cuenta la importancia de la gestión por procesos, que como hemos señalado anteriormente consiste, en organizar, dirigir y controlar las actividades de trabajo de una entidad pública de manera transversal a las diferentes unidades de organización, para contribuir con el logro de los objetivos institucionales[4]. Ello implica generar valor como resultado de la acción administrativa, generando resultados favorables[5].

Duplicidad de competencias

Asimismo, se establece en la norma materia de análisis que las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración pública no deben duplicar funciones o proveer servicios brindados por otras entidades ya existentes[6]. Ello es consistente con las normas aplicables a la elaboración del Texto Único de Procedimientos Administrativos de las Entidades, como veremos más adelante en una entrega posterior.

La duplicidad de competencias es un problema muy serio de la Administración pública peruana, y genera múltiples inconvenientes no solo respecto a la necesidad de un funcionamiento eficiente de la Administración, que implica obtener resultados a un costo razonable y sustentable, sino además respecto a los administrados, los cuales interactúan con la entidades administrativas a un costo muy alto, lo cual incrementa la informalidad administrativa que ya es bastante alta en nuestro ordenamiento[7] y que genera un conjunto de problemas económicos y sociales.

Principio de especialidad

Además, conforme lo dispuesto por la Ley Marco, en el diseño de la estructura orgánica pública prevalece el principio de especialidad, debiéndose integrar las funciones y competencias afines. Los órganos y entidades administrativas se diseñan de tal forma que en un órgano se incorporen tareas relacionadas entre sí, mientras que en un organismo se encuentran incluidos órganos que a su vez efectúen actividades que están íntimamente relacionadas.

En este punto es necesario señalar que existen entidades que poseen competencias definidas de manera bastante puntual, sin que ello implique que posean una menor importancia dentro de la Administración pública. Pero a su vez, existen entidades que poseen competencias diversas que se encuentran relacionadas de una manera menos integral.

Ejemplos de los primero lo vamos a encontrar en particular en organismos públicos adscritos a los diversos sectores del Poder Ejecutivo, los cuales poseen un elevado nivel de especialización. Ejemplos de lo segundo lo encontramos en algunos ministerios, como por ejemplo el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, donde las competencias asignadas son de lo más variadas y no se agotan en lo señalado por su Ley de Organización y Funciones.

Asignación de competencias

Finalmente, y como resultado de todo lo antes señalado, se establece que toda entidad u organismo de la Administración pública debe tener claramente asignadas sus competencias de manera que pueda determinarse la calidad de su desempeño y el grado de cumplimiento de sus funciones, sobre la base de una pluralidad de criterios de medición establecidos en las normas de la entidad.

La falta de claridad en dicha asignación es la que origina los conflictos de competencia, sean positivos o negativos, que generan un conjunto de problemas en la tramitación de los procedimientos tanto administrativos como institucionales. Por otro lado, es necesario medir la eficiencia de los organismos públicos para poder establecer las medidas correctivas necesarias, dentro de la actividad de control. Finalmente, ello permite determinar la responsabilidad administrativa funcional que corresponda respecto de los servidores públicos.

¿Quieres profundizar tus conocimientos en derecho administrativo?  Lleva tus conocimientos y perfil profesional al siguiente nivel con nuestra Maestría en Derecho Administrativo Económico. 

[1] Artículo 6 de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Ley N.° 27658.
[2]Decreto Supremo N.º 123-2018-PCM:
Artículo 7.- Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública
7.1 El Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública tiene bajo su ámbito a los siguientes medios:
(…)
e) La estructura, organización y funcionamiento del Estado
Las entidades públicas conforme a su tipo, competencias y funciones adoptan una determinada estructura y se organizan a fin de responder al objeto para el que fueron creadas y atender a las necesidades de las personas. El diseño institucional se realiza en función de la finalidad o resultado a lograr, por ende la estructura debe ser entendida esencialmente como un medio para organizar el trabajo, la toma de decisiones, las responsabilidades asociadas a las funciones, entre otros. El funcionamiento comprende la asignación y distribución de funciones al interior de una entidad en el marco de los principios de legalidad, especialidad y jerarquía, así como de las reglas de no duplicidad, coherencia, entre otras contenidas en la normativa de la materia.
En ejercicio de su rectoría, la Secretaría de Gestión Pública establece relaciones de coordinación, en lo que corresponda, principalmente con la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas y con la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR, en el marco de sus respectivas competencias.
(…)
[3] Artículo 6 del Decreto Supremo N.° 054-2018-PCM, que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado.
[4]Artículo 7 del Decreto Supremo Nº 123-2018-PCM.
[5]Sobre el particular: Domingo, J., y Fernández-Baca, W. - “Gestión por procesos y su relación con el plan estratégico en un contexto de modernización de la gestión pública peruana”. En: Gestión en el Tercer Milenio, Rev. de Investigación de la Fac. de Ciencias Administrativas Vol. 19-I, Nº 37. Lima: UNMSM, Enero - Junio 2016.
[6]GARRIDO FALLA, Fernando - “La administración única: problemática de una obviedad”. En Revista de Administración pública, N.º 130, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993.
[7]LOAYZA, Norman V. et al. - Informality in Latin American and the Caribbean. The World Bank, Washington D.C., 2009.