El presente artículo pretende desarrollar un análisis crítico de los límites señalados en la Ley 31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132º y en el artículo 133º de la Constitución Política del Perú, aprobada el pasado 19 de octubre por el Hemiciclo del Congreso.
Los conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo no son producto de este gobierno, surgen desde la creación de la República peruana, por esta razón se ha buscado dotar de instrumentos jurídicos que equilibren el poder de cada uno de ellos, a fin de conservar el Estado Constitucional de Derecho, uno de estos mecanismos de control político, es la llamada cuestión de confianza, regulada en los artículos 130º, 132º y 133º de la Constitución Política del Perú de 1993.
El debate se ha vuelto constante sobre la ponderación de su uso, desde el año 2019, cuando con una interpretación fáctica de denegatoria ficta, el ex presidente de la República, Martín Vizcarra Cornejo, usó este instrumento para disolver el Congreso de la República.
El Congreso actual, advertido de la voluntad política del Gobierno que impulsa un cambio constitucional, ha decidido delimitar el alcance de la competencia del Poder Ejecutivo para su utilización con la Ley en comento, bajo la premisa de las competencias limitadas de todos los poderes públicos.
Cuestión de confianza
La Cuestión de Confianza es un mecanismo constitucional de control político por el cual el Poder Ejecutivo puede consultar al Congreso de la República, sobre el tema que estime conveniente, consultando si aún cuenta con su confianza para poder seguir gobernando.
En este sentido, la cuestión de confianza dentro de nuestro sistema presidencialista, se constituye como un contrapoder del ejecutivo frente a una posible moción de censura, promovida por el legislativo.
Claramente, este instrumento busca equilibrar la balanza entre los poderes del Estado, la pregunta surge, cuando precisamente es el legislativo el que, a través de su facultad de legislar, aprueba una ley que delimita el ejercicio de su uso, al titular, al Poder Ejecutivo.
No es la primera vez, que el Congreso de la República, ha pretendido limitar el uso y los efectos de la Cuestión de Confianza, como ocurrió el 09 de marzo del 2018, a través de la Resolución Legislativa 007-2017-2018.CR, que modificó el inciso e) del artículo 86º del Reglamento del Congreso, señalando lo siguiente:
Art. 86º del Reglamento, modificado*[1]:
“Si la cuestión de confianza es presentada por el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo en su conjunto, y ésta le fuera rehusada, se producirá la crisis total del Gabinete Ministerial, aplicándose la regla prevista en el literal b) precedente. El planteamiento de la cuestión de confianza de todo el Gabinete se rige según lo establecido en el primer párrafo del artículo 126º de la Constitución.
No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político.
La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134º de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.
Conforme ha manifestado el Dr. Francisco Eguiguren Praeli[2], el hecho de que esta delimitación se desarrolle por una norma de inferior jerarquía, sin seguir el proceso constitucional de reforma, vulnera el Principio de Supremacía Constitucional, por lo que, ésta modificación al Reglamento del Congreso, deviene en inconstitucional, conforme sentenció el Tribunal Constitucional a través del fallo recaído en el Expediente Nº 006-2018-PI/TC.
Ley N°31355: Ley de desarrollo constitucional
La Constitución Política del Perú de 1993, en su octava disposición final y transitoria, señala la posibilidad de desarrollar a través de leyes el contenido de determinadas materias, priorizando las referidas a la descentralización, los monopolios, las concesiones y las licencias de servicios públicos,
Ese tipo de leyes son concebidas como normas jurídicas que, en el sistema de fuentes del derecho, se ubicarían en un lugar intermedio entre la Constitución y las leyes ordinarias. Su principal función sería servir de instrumento técnico para descargar la Constitución de normas de carácter reglamentario que la hacen perder coherencia en su contenido, que alteran su carácter de norma general suprema, que obligan a la incesante modificación de sus preceptos y que limitan su adaptación a las necesidades y exigencias de una sociedad dinámica. (UNAM, 2000)
Bajo esta definición, propuesta por la doctrina, tendríamos que analizar si la Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132º y en el artículo 133º de la Constitución Política del Perú, realmente requería ser desarrollada por otro cuerpo normativo.
Para resolver esta interrogante debemos partir de la premisa que todos los poderes públicos tienen limites, formales y materiales, no pueden existir poderes ilimitados que pongan en riesgo la institucionalidad y el Estado democrático, siendo entonces bajo este razonamiento, factible el delimitar las competencias del uso de la Cuestión de Confianza, porque como hemos reseñado en ejemplos anteriores, puede permitir interpretaciones fácticas por parte de su titular, el Ejecutivo.
Un límite formal de su ejercicio, es la propia Constitución, con los requisitos y procedimientos señalados, así como los tipos establecidos para el uso de esta herramienta por parte del Poder Ejecutivo, dentro de esta clasificación tenemos la Cuestión de Confianza Obligatoria regulada en el artículo 130º y la Cuestión de Confianza Facultativa, prevista en el artículo 133º de la norma fundamental.
Un límite material se plasma en los expresados por la voluntad popular, con su respaldo y legitimidad, al apoyar u oponerse a su uso por parte del Poder Ejecutivo.
La labor primordial de la cuestión de confianza es evitar la concentración del poder en el parlamento, y permitir a través de los pesos y contrapesos del poder político, garantizar igualdad de condiciones bajo nuestro sistema de gobierno, endeble por las constantes disputas entre los poderes del Estado.
El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado declarando inconstitucional un proyecto de ley, al Congreso de la República cuando quiso limitar la cuestión de confianza mediante una Ley, con la sentencia del Caso 006-2018. Y es que el Poder Legislativo en dicho año ya había intentado regular la Cuestión de Confianza, únicamente modificando el Reglamento del Congreso. Este Alto Tribunal en materia constitucional, declaró inconstitucional esta medida legislativa.
Sobre la Ley 31355, de desarrollo constitucional referida al alcance del ejercicio de la cuestión de confianza, específicamente a las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales, delimitan de manera razonable las competencias del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de políticas generales de gobierno, las que son constitucionalmente competencias exclusivas y excluyentes de este Poder del Estado.
En mérito a la posible regulación legal por parte del Congreso de la República, de la Cuestión de Confianza, finalmente materializada el pasado mes de octubre con la Ley en comento, el expresidente del Tribunal Constitucional, Óscar Urviola Hani, dijo que una ley de interpretación le puede dar sentido al uso de la cuestión de confianza, pero en su misma intervención expresó que “lo ideal sería que se haga a través de una reforma constitucional[3]”.
Asimismo, el constitucionalista Francisco Eguiguren, enfatizó para la prensa, que “Honestamente, creía que este es un tema no de leyes interpretativas, sino de reforma constitucional”.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha considerado en sentencia anterior, Sentencia recaída en el Expediente Nº 006-2019-CC/TC, del 14 de enero del 2020, que pueden ser sometidos los proyectos de ley para la reforma constitucional, como objeto de cuestión de confianza, de manera abierta, señalando como fundamento de derecho, el antecedente histórico acontecido en el año 2018, como práctica parlamentaria aprobada por el Congreso.
Conforme lo antes señalado, el Tribunal Constitucional ha establecido una regla jurídica a través de la interpretación desarrollada en la sentencia referida a la materia, una regla de derecho vinculante en base a su interpretación bajo las prerrogativas constitucionales y legales irrogadas a este Colegiado, como máximo intérprete de la Constitución.
El Dr. Luis Castillo Córdova, especialista en la materia, desarrolló el pasado 16 de setiembre, una conferencia magistral sobre la cuestión de confianza, haciendo énfasis en su análisis a la constitucionalidad vertida en la sentencia recaída en el Expediente Nº 006-2019-CC/TC, afirmando que “a razones correctas, reglas jurídicas válidas”, estableciendo que no solo debemos basarnos en la interpretación que de la Constitución hace el Tribunal, sino evaluar las razones que ha otorgado para fundamentar su fallo, y declarar abierta la interpretación de una institución jurídica como es la cuestión de confianza.
De todo lo antes manifestado, es evidente que el Congreso de la República, ha pretendido delimitar las facultades y competencias atribuidas al Poder Ejecutivo en el uso de la cuestión de confianza, sobre proyectos de reforma constitucional, a pesar de que el Tribunal Constitucional hubiese previamente establecido el carácter abierto de su interpretación, a fin de evitar posibles conflictos que produzcan nuevamente la disolución del Congreso, por la denegatoria de este instrumento de control político.
Sin embargo, a pesar de la cuestionada constitucionalidad de la Ley 31355, adscribo la postura del maestro Castillo, sobre la razonabilidad en el establecimiento de límites en el alcance de las competencias del Ejecutivo, en el uso de la cuestión de confianza, creo que el Gobierno, compuesto por los poderes del Estado, Órganos Constitucionales Autónomos y demás entidades de la Administración Pública, deben velar por el respeto irrestricto de la institucionalidad y el orden constitucional, buscando consensos que nos lleven a salir de la crisis actual que enfrentamos.
La Ley 31355, no restringe ni prohíbe el uso de la cuestión de confianza por parte del Poder Ejecutivo, solo le recuerda al Poder Ejecutivo cuales son las competencias exclusivas y excluyentes a su cargo, no encontrándose entre ellas, la reforma de la Constitución, que es una tarea propia del Poder Legislativo, sin mella a la iniciativa que podría proponer el Presidente de la República, conforme lo establece el artículo 206[4] de la Constitución.
Conclusiones
De la presente investigación de tipo dogmática, descriptiva, explicativa y causal podemos colegir las siguientes conclusiones:
1. La cuestión de confianza es un instrumento jurídico que permite el equilibrio y balance de poderes del Estado, especialmente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, constantemente enfrentados en la pugna de poder político.
2. El Tribunal Constitucional ha establecido a través de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 006-2019-CC/TC, el carácter abierto de la cuestión de confianza, argumentando en el fundamento 197, la práctica parlamentaria, que ha permitido y aceptado cuestiones de confianza sobre posibles reformas de la constitución, señalando razones históricas y tradicionales de derecho, a pesar de haberse utilizado solo una vez, en el Gobierno del ex presidente Martín Vizcarra en el año 2018, con la propuesta de 04 reformas constitucionales que fueron sometidas a referéndum.
3. De acuerdo a la conclusión anterior, se aplica aquí lo señalado por el Dr. Luis Castillo Córdova, sobre “a razones correctas, reglas jurídicas válidas”, cuestionando la razón esgrimida por este Alto Colegiado, en la sentencia que otorga carácter abierto a la cuestión de confianza. Comprendido que no basta la autoridad que emite la regla de derecho, sino que esta debe encontrarse razonablemente justificada.
4. Por lo antes señalado considero que la Ley 31355, aprobada por el Congreso de la República, el pasado 19 de octubre, delimita constitucionalmente el ejercicio de la cuestión de confianza en el núcleo mismo de las competencias exclusivas del órgano legislativo, respetando las competencias propias del Poder Ejecutivo, en materia de políticas generales de Gobierno.
5. Finalmente, recordar que el Poder Ejecutivo ha presentado una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley de la Cuestión de Confianza, el pasado 22 de octubre, siendo admitida para su estudio, análisis y resolución, por parte del Tribunal Constitucional, bajo el amparo de lo establecido en los artículos 47º y 203º inciso 1) de la Constitución, siendo el ponente del caso el Dr. Eloy Espinosa- Saldaña, quien tendrá la tarea de dilucidar este nuevo conflicto entre los poderes del Estado.
Bajo este panorama, nos queda estar atentos a las razones jurídicas que desarrolle el Tribunal Constitucional para resolver esta demanda de inconstitucionalidad, recordando que las razones de autoridad son débiles sin una debida fundamentación constitucional que se exprese dentro de la razón y el derecho.
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[1] Resolución Nº 007-2017-2018.CR. Publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 10 de marzo del 2018.
[2] Eguiguren, F. (2018) La cuestión de confianza y la reciente sentencia del Tribunal Constitucional.
[3] El Búho (2021) Diario en línea. https://elbuho.pe/2021/09/ley-limitaciones-que-intenta-poner-el-congreso-al-poder-ejecutivo-no-las-contempla-la-constitucion/
[4] Artículo 206: (…) La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firma
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Castillo, L. (2021) La cuestión de confianza como competencia limitada. Diario en Línea La Ley.
https://laley.pe/art/12184/la-cuestion-de-confianza-como-competencia-limitada
Eguiguren, F. (2018) La cuestión de confianza y la reciente sentencia del Tribunal Constitucional. Revista Ius et Vertitas Nº 57. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, Perú. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/20747/20517
El Búho (2021) Diario en línea. https://elbuho.pe/2021/09/ley-limitaciones-que-intenta-poner-el-congreso-al-poder-ejecutivo-no-las-contempla-la-constitucion/
UNAM (2000) Sobre las leyes de desarrollo constitucional.
Constitución Política de los Estados Mexicanos. Texto reordenado y consolidado, Estudio Académico,
http://www2.juridicas.unam.mx/constitucion-reordenada-consolidada/anexo-leyes-desarrollo-constitucional
