El sistema de gobierno peruano, en su esquema híbrido, parece ser, en Latinoamérica, el régimen que ha incorporado más instituciones derivadas del sistema parlamentario. El régimen predominante ha oscilado entre los matices de un presidencialismo más o menos atenuado, y además en múltiples ocasiones se ha ubicado dentro de los distintos niveles que podemos encontrar entre la democracia y la dictadura[1].
Es necesario señalar que en el Perú ha existido siempre la necesidad de controlar el poder presidencial, recogiéndose con cierto temor el sistema presidencial puro o clásico, que como hemos señalado aparece en Estados Unidos. Así, desde las primeras constituciones se fueron incorporando elementos propios del sistema parlamentario. Sin embargo, el resultado, en los textos constitucionales y en la realidad política ha sido siempre una asignación de poder significativamente grande a favor del presidente de la república en desmedro de otros organismos del Estado y en particular, del Congreso.
La Constitución de 1933
La Constitución de 1933 es considerada la norma constitucional en el Perú que incorpora mayores elementos provenientes del régimen parlamentario a fin de reducir el poder presidencial. Como lo señaláramos anteriormente, el régimen previsto en el Perú es del tipo presidencial muy atenuado mediante la inclusión de ciertos mecanismos integradores, propios del parlamentarismo; es decir, existe un jefe de Estado con poderes de tal, pero existía también un Consejo de Ministros responsable políticamente de los actos del poder ejecutivo y por ello, susceptible al control del Congreso, el cual podía hacer efectiva dicha responsabilidad vía los votos de rechazo de moción de confianza y de censura.
Dentro del derecho comparado el único caso que podía considerarse más o menos cercano al que comentamos, en el momento de la puesta en vigencia de la constitución materia de análisis, era la Constitución Alemana de Weimar de 1919 [2], e incluso el régimen de Austria. El sistema semipresidencial francés, propio de la V república, aún no existía. A ello nos hemos referido con mayor amplitud en una entrega anterior.
La diferencia principal del sistema peruano con los modelos antes señalados era la evidente tendencia de ellos hacia el semipresidencialismo, toda vez que existía un Ejecutivo Dual, en el cual el Presidente de la República era elegido por el pueblo. De la evolución del constitucionalismo peruano, entonces, resultó un régimen híbrido, impuro, que participa del parlamentarismo y del presidencialismo [3]. Es necesario precisar que este diseño generó no pocos inconvenientes durante su vigencia, en especial durante el primer gobierno de Fernando Belaunde.
La Constitución de 1979
Esta norma se mantuvo en la línea de las normas constitucionales anteriores, fortaleciendo plausiblemente la figura del Presidente de la República. La Constitución que venimos describiendo estableció un régimen de origen presidencial, con gran poder del presidente de la república, pero que a la vez incluye instituciones propias del parlamentarismo, como son el Consejo de Ministros, la censura ministerial, la interpelación, la responsabilidad ministerial y la disolución parlamentaria, esta última incorporada por la norma que venimos comentando y que era aplicable únicamente a la Cámara de Diputados.
La diferencia fundamental entre lo recogido por la Constitución de 1979 y lo plasmado en otros regímenes de tipo parlamentario o semipresidencial radica en la evidente ausencia del denominado ejecutivo dual. El Presidente de la República en el Perú es claramente Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno a la vez, con el amplio bagaje de prerrogativas, formales y reales, que ello implica
Al aplicar la famosa escala de Shugart y Carey [4] – escala que es usada para clasificar los regímenes políticos - a la Constitución Peruana de 1979 encontramos que los índices de la misma casi triplican los de constituciones anteriores en términos del poder presidencial, en especial gracias a la incorporación de facultades legislativas a favor del presidente [5]. Ello nos muestra que la tendencia es la de elevar el poder presidencial en el entendido que ello permite una mejor gobernabilidad.
La Constitución de 1993
Ahora bien, el sistema de gobierno que sanciona la Carta de 1993 formalmente mantiene la misma línea de anteriores textos constitucionales existentes en nuestro país, pues consagra un régimen presidencial que acoge algunos elementos propios del parlamentarismo. En los tópicos que venimos tratando el texto constitucional no ha variado mucho, sino en cuestiones puntuales que buscaban, por lo menos formalmente, resolver entrampamientos [6]. Un elemento clave, que aparece con esta norma constitucional y que ha ocasionado situaciones de crisis recientemente, es el voto de investidura impropio, aquel voto de confianza que pide el Presidente del Consejo de Ministros al iniciar el ejercicio del cargo [7].
La Constitución de 1993 pretende, en consecuencia, crear un Gobierno muy fuerte que no corra el riesgo de entramparse. Considerando además que en el Perú existe la clara tendencia a resolver estas crisis políticas mediante una salida autoritaria, que es el Golpe de Estado [8]. Asimismo, a Carta de 1993 pretendía establecer un Congreso que carezca de la posibilidad de generar crisis políticas aun teniendo una composición partidaria adversa al Ejecutivo. Además, se ha elevado sustancialmente el poder presidencial, haciendo mucho más difícil su control.
Sin embargo, el sistema peruano, tal como está actualmente concebido, no corrige el problema del equilibrio de poderes. Habíamos dicho en su momento que, podían darse, en un futuro no muy lejano, algunas graves entrampamientos derivados de la inadecuada concepción y positivización de ciertas instituciones políticas [9], lo cual efectivamente ha ocurrido recientemente en las relaciones entre el Gobierno y el Congreso. Ello, sin tomar en cuenta la posibilidad de una asunción de plenos poderes – que fue lo que ocurrió en la práctica durante el gobierno de Alberto Fujimori – por parte del Presidente de la República cuando goza de mayoría parlamentaria y ella tiene a votar de manera disciplinada.
Finalmente, como hemos señalado anteriormente, la disolución parlamentaria puede constituir un arma de doble filo; es decir, el nuevo Congreso puede empeorar la crisis política en vez de aliviarla, razón por la cual decidir el uso de dicho mecanismo requiere un delicado análisis político. Ello ha ocurrido ha ocurrido en nuestro país recientemente, siendo que el equilibrio de poderes no ha mejorado sino que más bien ha empeorado, como se muestra en los recientes acontecimientos políticos.
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[1] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 631 y ss.
[2] DUVERGER, Maurice – Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Barcelona: Ariel, 1962, p. 214.
[3] VILLARÁN, Manuel Vicente - "La Posición Constitucional de los Ministros en el Perú". En: Villarán, Manuel Vicente - Páginas Escogidas. Lima: Talleres Gráficas P.L. Villanueva S.A., 1962, p. 192-193.
[4] SHUGART, Matthew y CAREY, John – Presidents and Assemblies. New York: Cambidge University Press, 1992.
[5] Sobre el particular, DELGADO GÜEMBES, César – Régimen de Gobierno y Poder Presidencial. Cusco: Imprenta Editorial Pozo, 1998, p. 80-81.
[6] FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco - "El Nuevo Ordenamiento Constitucional del Perú". En: La Constitución de 1993, Análisis y Comentario. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 14.
[7] GUZMAN NAPURI, Christian – Ob. cit. p. 721 y ss.
[8] BERNALES BALLESTEROS, Enrique – “Los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la Constitución de 1993”. En: División de Poderes. Buenos Aires: CIEDLA, 1993, p. 169-170 y ss.
[9] GUZMAN NAPURI, Christian – Ob. cit. p. 721 y ss.
