Como lo hemos señalado anteriormente con detalle[1], denominamos Voto de Investidura a aquella institución política que ocurre con mayor frecuencia en sistemas presidenciales y que consiste en la ratificación de la designación que realiza el Jefe de Estado – sea éste Presidente o Rey - del Jefe de Gobierno – llámese Primer Ministro, Presidente del Gobierno, Canciller o Jefe de Gabinete dependiendo del país – por parte del Parlamento, sin la cual el jefe de gobierno no puede válidamente asumir funciones[2]. En el Perú, sin embargo, lo que tenemos es un voto de investidura impropio, en donde el Presidente del Consejo de Ministros solicita la confianza del Congreso cuando ya se encuentra ejerciendo el cargo, conforme lo dispuesto por la Constitución Política del Perú[3].
¿Tiene sentido en un sistema presidencial como el nuestro?
En general, en un sistema de gobierno presidencial tiene poco sentido establecer un mecanismo de ratificación de la designación del Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros dado que este carece de efectivas atribuciones de gobierno, carencia que se acentúa en supuestos en los cuales el Presidente de la República posee una personalidad más influyente. Si en efecto, quien dirige la política general de gobierno es este último, la no ratificación del gabinete ministerial no afectaría en realidad la continuidad de programa de gobierno.
El voto de investidura (sea propio o impropio) está diseñado para funcionar en realidades en las cuales el ejecutivo es dual, es decir, en las que las calidades de jefe de estado y jefe de gobierno se encuentra separadas, puesto que el Parlamento ratifica el nombramiento efectuado por el Jefe de Estado de quien desempeña facultades reales de gobierno. En estos casos, su función consiste en asegurar que el Jefe de Gobierno goce de la confianza parlamentaria, pero a la vez que el programa de gobierno sea eficaz[4].
Esta eficacia del plan de gobierno reduce el costo de la toma de decisión al interior del Estado. A su vez, el voto de investidura, permite que la decisión respecto al jefe de gobierno sea tomada de manera conjunta, lo cual favorece que la misma sea adecuada. Obliga al jefe de Estado – cuando posee algún margen de acción – a escoger al mejor candidato, lo cual reduce el riesgo de crisis políticas.
Es cierto que en el caso de las monarquías parlamentarias y de repúblicas parlamentarias con poderes limitados a favor del jefe de Estado la discrecionalidad de éste se encuentra reducida de manera plausible, pero es cierto también que la ratificación del primer ministro por el Parlamento confirma que dicha decisión es la correcta o en todo caso la que goza de consenso.
Pero para que el diseño sea eficiente en el Perú se requiere en efecto que el Poder Ejecutivo sea dual, efectuándose las reformas constitucionales que hemos reseñado en entregas anteriores de este blog[5], caso contrario la investidura no tendría el efecto de fortalecimiento del funcionamiento del Estado que se desea. A ello debemos agregar el riesgo que se produzca una disolución parlamentaria al amparo de lo dispuesto por la Constitución, lo cual podría distorsionar la toma de decisión del Congreso, dado que la negativa de confianza al primer ministro genera la crisis total del gabinete[6].
Algunos ejemplos de su empleo
Ahora bien, durante el año 2014 se presentaron varios casos interesantes en esta materia. El primero, en marzo de 2014, al votarse la investidura del Gabinete Cornejo, situación en la cual el Congreso votó tres veces, generando incertidumbre respecto de la interpretación que podría darse a esa situación, en especial respecto a las abstenciones de los congresistas y el efecto que las mismas generan en la toma de decisión[7].
Una situación similar ocurrió durante la investidura del Gabinete Jara, en el mes de agosto de dicho año, en la cual también debió realizarse una tercera votación, la misma que habría quedado en empate de ser por el voto dirimente de la presidenta del Congreso, votación en la cual participaron inclusive miembros del gabinete que también son congresistas. Estas situaciones complicadas nos muestran las dificultades que ha tenido el Gobierno para el manejo político, debiendo emplearse mecanismos de concertación que sean eficientes, a fin de reducir la confrontación, lo cual ocurre también en la actualidad.
Durante el año pasado el Congreso le negó la confianza al Gabinete conformado por Pedro Cateriano luego de su exposición efectuada conforme lo dispuesto por la Constitución de 1993, en el contexto de una conformación partidaria muy polarizada, lo cual ocurría por primera vez desde la vigencia de la Constitución de 1993, y en plena crisis sanitaria y económica.
Posteriormente, el Gabinete que fuera conformado por el presidente Merino no efectuó dicha presentación dado lo efímero de su mandato. Finalmente, el Gabinete Bermúdez, conformado por el Presidente Sagasti, obtuvo la confianza parlamentaria sin mayores problemas. Finalmente, nos encontramos ante una nueva presentación del Presidente del Consejo de Ministros cuyo resultado cuando se escriben estas líneas aún no se conocen.
El voto de censura constructivo
En el derecho comparado se han creado mecanismos a través de los cuales el control político se configura también como creador de gobiernos, como es el caso del voto de censura constructivo presente en países como Alemania o España. Esta figura, que apareció a partir de la Ley Fundamental de Bonn, consiste en la obligación de la Cámara Baja – el Bundestag alemán - de presentar un candidato para asumir el cargo de Presidente del Gobierno, con la Moción correspondiente, situación que obliga directamente al Jefe de Estado (sea el Rey o el Presidente) a nombrar a dicho candidato como tal.
El voto de censura constructivo busca asegurar, en primer lugar, la continuidad inmediata del gobierno impidiendo el vacío de poder. En segundo lugar, el voto de censura constructivo configura una severa racionalización del control directo como medio de control interórganos, dado que la obligación impuesta de por la norma constitucional a fin de que la oposición pueda ponerse de acuerdo para elegir a un nuevo jefe de Gobierno dificulta la aprobación de una moción que pretenda remover al que se encuentra en el poder. Para ello, alguno de los partidos de gobierno tendría que unirse a algún partido de la oposición, convirtiendo a esta en una fuerza política suficientemente fuerte.
Asimismo, en los casos en los cuales es aplicable el voto de investidura, propio o impropio, la censura constructiva genera el mismo efecto que aquel. Una consecuencia importante del mecanismo de censura constructiva en relación con la investidura es que su uso implica necesariamente la obtención de confianza parlamentaria previa, no siendo necesario cumplir con el trámite del voto de investidura, el que ya hemos referido precedentemente. Es el llamado "efecto bifronte" de la censura constructiva[8].
Como resultado, en el caso del peculiar sistema de gobierno peruano podría ser sumamente útil incorporar este mecanismo en la Constitución. Así, el Congreso, una vez que le niega la confianza al Presidente del Consejo de Ministros procede a proponer un candidato de consenso, el cual evidentemente goza de la confianza del Congreso, resolviendo de inmediato la crisis política generada.
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Citas:
[1] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-voto-de-investidura-impropio-en-el-peru
[2] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p.721 y ss.
[3] Exposición de la Política General del Gobierno. Cuestión de Confianza
Artículo 130.- Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza.
Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura extraordinaria.
[4] DELGADO GUEMBES, César – “La investidura: ¿Confianza en la política de gobierno o en el presidente de la república”. En: Desafíos Constitucionales Contemporáneos. Lima: Fondo Editorial PUCP p. 107.
[5] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/reformas-para-el-regimen-politico-peruano
[6] Crisis total del gabinete
Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del gabinete.
[7] Sobre el particular: DELGADO GUEMBES, César – “Las consecuencias de la abstención en el proceso de investidura del Gabinete”. En: Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional Tomo 75. Lima: Gaceta Jurídica, marzo 2014, 195 y ss.
[8] FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco - El Sistema Constitucional Español. Madrid: Dykinson, 1992, p. 732.
