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En el día a día de la gestión pública, el procedimiento administrativo disciplinario (PAD) juega un papel crucial para el correcto funcionamiento de la administración pública. Por tal razón, su tramitación debe respetar los límites y garantías que resguardan los derechos fundamentales del administrado.
Uno de estos derechos, que a menudo se pasa por alto o se considera un mero formalismo, es el derecho a solicitar un informe oral, específicamente en lo que concierne a los PAD que pueden llevar a sanciones de suspensión o destitución de servidores civiles en el marco de la Ley N.º 30057 – Ley del Servicio Civil (LSC).
En ese sentido: ¿el otorgamiento del informe oral es discrecional o es una obligación del empleador estatal ante el pedido del servidor civil? Este cuestionamiento se convierte en un punto central para reflexionar sobre la verdadera naturaleza del informe oral en el PAD de la LSC.
El PAD y su “independencia” en relación a las disposiciones de la Ley N.º 27444
Como premisa importante será necesario considerar que el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG), en su artículo 247, numeral 1, dispone que “(…) sus disposiciones aplican a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados”, y que, a su vez, el numeral 3 del mismo artículo dispone que “(…) la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.”
En ese sentido, habrá que interpretar cuál es el real alcance que se puede dar al numeral 3, a efectos de determinar cuál es el límite, de existir alguno, en el que la “normativa disciplinaria sobre la materia” puede regular de forma alejada, o incluso opuesta, a lo dispuesto en el TUO de la LPAG.
Si bien ese asunto amerita un ejercicio académico más extenso al que corresponden a estas líneas, en lo que concierne específicamente al derecho a un informe a oral, debemos considerar como “normativa sobre la materia” a las disposiciones de la LSC y normas de desarrollo.
El informe oral y el debido procedimiento
El “Régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley No. 30057, Ley del Servicio Civil”, establecido en la Directiva N.º 02-2015-SERVIR/GPGSC, dispone que ―para los PAD iniciados con prospección de sanciones de suspensión y destitución― el informe oral es un derecho del administrado que debe garantizarse antes de emitirse la resolución final.
En concreto, el numeral 17.1 indica que, una vez recibido el informe del órgano instructor, el órgano sancionador debe notificar al servidor civil y otorgarle un plazo de tres días hábiles para solicitar el informe oral. Este informe debe programarse y llevarse a cabo antes de que se emita cualquier pronunciamiento final.
La regulación expuesta encuentra respaldo en el principio del debido procedimiento, establecido en el artículo IV del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG), que garantiza, entre otros aspectos, el derecho del administrado a “(…) refutar los cargos imputados, exponer argumentos y presentar alegatos (…)”.
Además, encuentra sustento constitucional en el artículo 139, inciso 14, de la Constitución Política del Perú, que consagra el derecho a la defensa como un componente esencial del debido proceso.
En efecto, el Tribunal Constitucional (TC), en reiterada jurisprudencia, ha enfatizado que este derecho no es un mero formalismo, sino una garantía esencial para que el administrado pueda contradecir, aclarar y desvirtuar las imputaciones en su contra.
Se advierte así, por ejemplo, la sentencia recaída en el Expediente N.º 0649-2002-AA/TC, donde el TC afirmó que “el derecho de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos”.
La problemática del informe oral en relación con los plazos del PAD
En la práctica cotidiana de la tramitación y conducción de dichos procedimientos en las entidades empleadoras estatales ―cuando la prospección de sanción es una suspensión o destitución― los PAD enfrentan un desafío recurrente cuando el plazo de prescripción (un año contado desde la notificación de inicio del PAD al administrado hasta la emisión de la resolución de sanción) está a punto de vencer. En estos casos, muchas entidades, actuando ilícitamente, optan por priorizar la celeridad en el procedimiento y por denegar el derecho a informe oral ante el órgano sancionador.
Este contexto plantea una pregunta crucial: ¿es imprescindible realizar el informe oral en todos los casos o existen situaciones específicas en las que podría omitirse esta diligencia?
El dilema no tiene una respuesta simple. Por un lado, el informe oral constituye una garantía fundamental del derecho de defensa y del debido procedimiento, cuya omisión podría acarrear la nulidad del acto administrativo sancionador.
Por otro lado, en situaciones en las que la prescripción es inminente, las entidades enfrentan una tensión entre cumplir estrictamente con las etapas del procedimiento y asegurar que la potestad disciplinaria no se extinga.
Para responder a la pregunta planteada, corresponde señalar que a diferencia del PAD de la LSC (procedimientos con prospección de sanción de suspensión o destitución), los procedimientos sancionadores regulados en el TUO de la LPAG ofrecen al administrado múltiples oportunidades para ejercer su derecho a la defensa. Por ejemplo, el artículo 255 del TUO de la LPAG establece que el administrado puede presentar descargos tanto después de la notificación de cargos como luego el Informe Final de Instrucción.
Esto permite que el administrado argumente su defensa tanto ante el órgano instructor como ante el órgano sancionador, garantizando una defensa integral y efectiva.
En el PAD de la LSC, sin embargo, la estructura es más restrictiva. La única posibilidad de presentar descargos escritos ocurre luego de la notificación del acto administrativo de inicio del procedimiento disciplinario y ante el órgano instructor.
Esto convierte al informe oral en la única oportunidad que tiene el servidor o exservidor civil para presentar sus argumentos directamente al órgano sancionador antes de que este emita su resolución final.
Esta etapa resulta crucial, ya que permite al administrado exponer su versión de los hechos, contradecir las imputaciones presentadas por el órgano instructor y aportar elementos que puedan influir en la decisión final de la primera instancia.
Por lo tanto, en el marco del PAD de la LSC bajo análisis, denegar al administrado un informe oral ante el órgano sancionador no solo vulnera su derecho de defensa, sino que también compromete las garantías procesales esenciales del procedimiento disciplinario, puesto que el órgano sancionador no tiene oportunidad de conocer la posición del administrado en relación al Informe Final de Instrucción. De privarse al administrado de este derecho, se le deja en un estado de indefensión, afectando la legitimidad y la justicia de las decisiones adoptadas.
Lo antes expuesto encuentra sustento en el numeral 93.2 de la LSC, de cuya lectura se desprende que el administrado tiene el derecho de decidir si ejerce o no esta facultad y que el órgano sancionador debe programar el informe oral antes de emitir la resolución final.
En concordancia con lo anterior, el artículo 112 del Reglamento de la LSC refuerza este mandato al establecer expresamente: "Una vez que el órgano instructor haya presentado su informe al órgano sancionador, este último deberá comunicarlo al servidor civil a efectos de que el servidor civil pueda ejercer su derecho de defensa a través de un informe oral, ya sea personalmente o a través de su abogado. El servidor civil debe presentar la solicitud por escrito; por su parte, el órgano sancionador deberá pronunciarse sobre esta en un plazo máximo de dos (02) días hábiles, indicando el lugar, fecha u hora en que se realizará el informe oral".
Así, conforme a la LSC, su reglamento y la mencionada directiva, cuando el administrado ejerce su derecho a solicitar el informe oral, el órgano sancionador está obligado a atender dicha solicitud, indicando los detalles para su realización. Esto deja en claro que la concesión del informe oral no es discrecional, sino una obligación fundamentada en la normativa aplicable.
Reflexión final
En el marco de la LSC y sus normas de desarrollo, la denegatoria del derecho al informe oral constituye una grave vulneración a las garantías y derechos del servidor civil, particularmente en procedimientos disciplinarios con prospección de suspensión o destitución.
Afectar este derecho genera repercusiones adversas para la administración pública, como el aumento de costos y dilaciones injustificadas por recursos de apelación y eventuales procesos judiciales, lo que compromete la eficiencia del sistema.
También debilita reputacionalmente a las instituciones públicas y supone una infracción administrativa pasible de responsabilidad disciplinaria en los operadores del PAD.
La complejidad del procedimiento administrativo disciplinario y sus garantías, como el derecho al informe oral, evidencia la necesidad de contar con profesionales especializados que comprendan a profundidad no solo la normativa aplicable, sino también los principios constitucionales y administrativos que la sustentan.
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*Abogado Senior del Área de Derecho Administrativo y Regulatorio del Estudio Benites Vargas & Ugaz Abogados.
Colaboración: Rodrigo Sebastián Becerra Romero (Estudiante de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la UNMSM)
