La Actividad Organizativa en la Estructura de la Administración Pública

La Administración Pública se conforma por elementos básicos, sin los cuales no podría existir. El alcance de dichos elementos son legislativamente tratados; asimismo, se pueden deducir sus características a través de un estudio detallado de las normas que rigen la estructura del Estado, la cual, se regula a través de leyes orgánicas y de creación, y la de sus ministerios, a través de leyes de organización y funciones.

Las actividades de gestión administrativa

La Administración pública se gestiona de acuerdo a un conjunto de consideraciones que permitan hacer eficiente su labor. Ello implica, la realización de cuatro actividades fundamentales. En primer lugar, la planificación o planeamiento, que implica la determinación de objetivos a obtener, lo cual a su vez, requiere la elaboración de planes necesarios para la generación de dichos objetivos. Toda organización requiere de esta actividad, a fin de determinar adecuadamente el resto de actividades de gestión a ser realizadas.

Para ello, es indispensable generar una estrategia o plan estratégico, que consiste en medidas de mediano plazo, necesarias para la generación de objetivos más bien generales. Ello distingue la planificación estratégica de la generación de planes operativos, que más bien componen los planes estratégicos y que funcionan en el corto plazo. A su vez, los planes estratégicos se enmarcan en una misión determinada y en la implementación de la visión que se tiene de la entidad y de la Administración pública en su conjunto[1].

En el Perú esta labor se encuentra a cargo del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico[2], que sin embargo requiere mostrar una mayor presencia en la gestión de las entidades. De más está señalar que este planeamiento no implica limitar la libertad o iniciativa de los particulares, con lo cual no debe confundirse planeamiento estratégico con planificación centralizada o con economía planificada.

En segundo lugar, la gestión administrativa requiere una organización, vale decir, una estructura adecuada para la obtención de sus objetivos; a lo cual haremos referencia seguidamente en esta entrega. Como tercera de las actividades que venimos reseñando, se encuentra la actividad de dirección, que consiste en guiar la gestión, una vez que se ha determinado la estructura organizativa. Finalmente, la gestión administrativa requiere de la actividad de control, por la cual se verifica que ella haya generado los resultados esperados, conforme los planes diseñados por la entidad.

La actividad organizativa

La Administración pública se compone de organismos y órganos, que se diferencian entre sí en cuanto a su autonomía. Los organismos gozan de autonomía, que puede ser variable, mientras que los órganos, que componen los organismos, carecen de ellas. Sin embargo, existen ciertos 

órganos que son dotados de autonomía por la naturaleza de sus atribuciones, como son por ejemplo los tribunales administrativos.

Por otro lado, no debe omitirse la referencia a lo que actualmente se denominan sistemas, que pueden ser funcionales o administrativos, que consisten en la coordinación de diversos entes que realizan funciones similares y complementarias entre sí, que funcionan a través de diversas relaciones, que veremos más adelante en una próxima entrega.

Ahora bien, la organización, como actividad de gestión administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la obtención de los resultados más adecuados[3]. Organizar implica determinar la forma en que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar, se coordinan los recursos y las acciones de una entidad determinada.

Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apropiada para el organismo, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta fundamental para toda organización y en especial para la Administración pública.

El concepto de estructura organizacional, o simplemente estructura, es clave en la actividad administrativa. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además, se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito a la potestad organizativa limitada que posee la Administración pública[4].

Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idónea en una organización: En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeñadas por individuos o grupos[5]. Ello es lo que se denomina genéricamente división del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la empresa de manera lógica y eficiente. Al agrupar empleados y actividades efectuamos lo que se denomina departamentalización, que a su vez permite la creación de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interior de un organismo público[6].

Al mismo tiempo, a fin de estructurar debidamente, elaboramos el esquema de jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las denominadas líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que especifica el número de subordinados que reportan directamente a un administrador determinado.

La línea de mando es de especial importancia para una organización eficiente. Es de rigor, entonces, determinar la línea de mando apropiada. Primero, para efectos de eficiencia, una línea de mando muy ancha ocasiona poca dirección y control; una línea muy angosta, por otro lado, puede generar un desperdicio del personal.

Segundo, la línea de mando tiene que ver con la estructura.  Líneas muy angostas, crean las llamadas estructuras verticales. Estas estructuras pueden entorpecer la toma de decisiones. Líneas de mando anchas, crean estructuras horizontales o planas con menos niveles y jerarquías. La tendencia actual utiliza estructuras horizontales[7]. A ello, algunos autores la llaman reducción de tamaño. La reducción de tamaño corrige la burocratización y permite dar flexibilidad a las relaciones laborales. Ello a su vez, está muy relacionado con la necesaria gestión por procesos (a la cual nos hemos referido anteriormente en este blog), donde además la jerarquía es cada vez menos necesaria.

Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas, se establecen mecanismos de integración al interior del organismo. La citada integración de individuos, grupos y departamentos, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser más difícil conforme la entidad aumenta de tamaño, dificultad que puede corregirse a través de mecanismos de delegación y desconcentración. Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a través del control administrativo interno.

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[1] STONER, James A.F., FREEMAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. – Administración.  Prentice-Hall Hispanoamericana, México D.F., 1996, p. 290 y ss.
[2] Regulado por el Decreto Legislativo N.º 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan).
[3] DE VAL PARDO, Isabel - Administración de entidades públicas, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1999, p. 108.
[4] SANTAMARÍA PASTOR Juan Alfonso - Principios de derecho administrativo. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000, p. 412 y ss.
[5] DE VAL PARDO - ob. cit., pp. 149 y 150.
[6] STONER et al, - ob. cit., p. 346 y ss.
[7] OLÍAS DE LIMA GETE, Blanca (coord.) - La nueva gestión pública, Pearson Educación, Madrid, 2001, pp. 13 y 14.