La regulación de los recursos naturales

Se considera recursos naturales a todos aquellos bienes que se encuentran en la naturaleza y que el hombre puede explotar para satisfacer sus necesidades[1]. La norma constitucional, en su artículo 66°, preceptúa que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación; siendo el Estado soberano en su aprovechamiento. En consecuencia, los recursos naturales constituyen una modalidad particular de dominio público, al cual nos hemos referido anteriormente al tratar el derecho de propiedad[2].

Ahora bien, constituyen recursos renovables aquellos que no se agotan con su explotación y que su obtención no altera ni reduce la sustancia del bien del cual se extrae el recurso, como podría ser los recursos agrícolas. Son recursos no renovables, entonces, los que se agotan con su primera explotación o aprovechamiento, como los recursos minerales e hidrocarburos; razón por la cual se considera que ellos deben explotarse razonablemente, generando capital, como el caso de los recursos mineros, o que debe irse reemplazando con otras fuentes de energía, como ocurre con los hidrocarburos[3].

En este orden de ideas, el artículo 4° de la Ley N.° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, establece que los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean estos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. Sin embargo, los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la referida norma son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos.

El sistema que se aplica en el Perú

En este caso, se considera que en el Perú se aplica el denominado sistema dominalista, que considera que es el Estado el titular de los recursos naturales, ejerciendo su soberanía sin que ello signifique gozar propiamente de un derecho patrimonial[4]. Eso lo distingue del sistema regalista, propio de algunos países, que más bien asigna la propiedad de los recursos naturales al Estado, el cual puede incluso explotarlos por sí mismo.

En consecuencia, el Estado no es propietario de los recursos naturales, los cuales son de propiedad del concesionario una vez que han sido extraídos de su fuente; siendo que incluso el Estado requiere de concesión para explotar recursos naturales, lo cual a su vez se encuentra seriamente limitado en aplicación del principio de subsidiaridad empresarial, al cual también nos hemos referido anteriormente[5].

Es necesario señalar que dicha afirmación es consistente con lo señalado por el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, en especial al resolver la demanda de inconstitucionalidad que fuera interpuesta contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º de la Ley N.° 28258, Ley de Regalía Minera[6]. Así el Tribunal señala en dicha sentencia de manera expresa lo siguiente:

“(…)
100. El Estado no ostenta una situación subjetiva de propietario de los recursos naturales que le otorgue una serie de potestades exclusivas sobre dichos bienes en concepto de dueño, pues tales facultades se inspiran en una concepción patrimonialista del dominio privado. Al respecto, el Tribunal Constitucional Español, en la STC 227/1988, de fecha 29 de noviembre, (Fundamento 14) con criterio esclarecedor formula lo siguiente: “(...) en efecto, la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato”.

101. El estatuto subjetivo constitucional del Estado –como personificación jurídica de la Administración- frente a los bienes dominiales será el de un deber de garantía, protección y aprovechamiento del patrimonio de la Nación, consistente en asegurar la afectación íntegra de dichos bienes para promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación, de conformidad con el artículo 44° de la Constitución.
(…)”

La necesidad de una regulación eficiente

Ahora bien, que la regulación sea eficiente es fundamental para evitar la llamada maldición de los recursos naturales. La literatura ha señalado que los países ricos en recursos naturales se estancan en su desarrollo, a lo que se ha denominado “maldición de los recursos minerales” o “maldición de los recursos naturales” en su versión más amplia. Sin embargo, la experiencia muestra experiencias variables, siendo interesantes los casos de Chile o Noruega, que en gran medida dependen de la institucionalidad existente en cada país[7].

Sobre el particular es interesante el análisis que efectúa Elinor Ostrom, ganadora del Premio Nobel de Economía, respecto a la necesidad de que los recursos comunes sean administrados por sus usuarios, lo cual es más eficiente respecto a su administración por parte del Estado[8]. La falta de titularidades sobre los recursos naturales genera su desperdicio, o su uso indiscriminado, lo que origina su desaparición. Es a lo que se ha denominado “tragedia de los comunes”[9].

A ello debe agregarse que los bienes comunes generan externalidades positivas, cuya absorción se complica mientras dichos bienes sigan siendo públicos, lo cual es ineficiente[10]. El derecho de los recursos naturales no sólo debe corregir externalidades negativas, sino que además debe encargarse de las externalidades positivas, que son precisamente las que permiten el desperdicio de dichos bienes.

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[1] HUNDSKOPF EXEBIO, Oswaldo – “Recursos naturales”. En: GUTIERREZ, Walter (dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2005, T.1, p. 919.
[2] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-derecho-de-propiedad-y-su-importancia-en-el-regimen-economico
[3] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 359 y ss.
[4] LASTRES BERNINZON, Enrique – “Los recursos naturales en la Constitución vigente”. En: Ius et veritas N° 9, año V. Lima: PUCP, 1994, p. 140.
[5] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-principio-de-subsidiaridad-y-su-aplicacion
[6] STC N.° 0048-2004-PI/TC.
[7] Sobre el particular: PERLA, Cecilia - ¿Cuál es el destino de los países abundantes en recursos minerales? Documento de Trabajo N.º 242. Lima: PUCP, 2005.
[8] OSTROM, Elinor - “Esquemas institucionales para el manejo exitoso de recursos comunes”. Trabajo presentado en la Conferencia sobre Instituciones Locales y Manejo de los Bosques: Cómo puede la Investigación hacer la Diferencia. Bogor, Indonesia, 19 - 21 de noviembre de 1997.
[9] PARKIN, Michael – Economía. México: Pearson, 2009, 368.
[10] GUZMAN AGUILERA, Patricia – Introducción al análisis económico del derecho ambiental. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2006, p. 49-51.