La función administrativa se encuentra sometida a múltiples mecanismos de control[1], dentro de las cuales se encuentran por lo menos dos organismos del Estado que desempeñan funciones matrices del poder político: el Parlamento y el Poder Judicial. El control de la Administración Pública es necesario para que ella funcione de manera eficiente, evitando o corrigiendo los errores que pueda cometer en su funcionamiento.
En este orden de ideas, el Parlamento controla la Administración pública a través de diversos mecanismos de control político existentes y establece un férreo control previo mediante el principio de legalidad. Como ya hemos señalado anteriormente, la función administrativa se encuentra sometida al ordenamiento jurídico en general, y en especial, a la ley, siendo esta última la que determina los alcances de lo que la Administración puede hacer, vale decir, su competencia[2], sin perjuicio de lo establecido por la Constitución, los reglamentos, las demás normas administrativas, y el resto de fuentes del derecho administrativo.
Pero, por otro lado, el control político incluye desde el voto de censura, el voto de confianza y las interpelaciones (que son manifestaciones del control político directo), hasta los pedidos de información que emiten los parlamentarios o las comisiones investigadoras, donde el control político es menos directo. Los primeros son propios de los sistemas parlamentarios, mientras que los segundos provienen de los sistemas presidenciales. Todas estas manifestaciones del control político se encuentran establecidas en la Constitución Política del Perú y son claves para el equilibrio de poderes.
En este punto debemos recordar que el refrendo ministerial genera responsabilidad política del ministro respecto a los actos presidenciales, puesto que sin dicho refrendo el acto es nulo. Así, la responsabilidad política del ministro es de particular importancia para hacer efectivos los mecanismos de control político directo por parte del Congreso. Ahora bien, dicho control tiene un contrapeso que hemos heredado también de los sistemas parlamentarios que es la disolución parlamentaria, que sin embargo debe ser empleada con criterio caso contrario el resultado puede no ser favorable, como ha ocurrido recientemente en nuestro país.
En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano, el cual es ejercido por los particulares y que incluye mecanismos de los más variados, como el acceso a la información pública (que constituye un derecho fundamental), las rendiciones de cuentas, las revocatorias o los presupuestos participativos, entre muchos otros; que han tenido un importante desarrollo en los últimos años y a los cuales nos vamos a referir más adelante en este blog. Es preciso señalar que no toda forma de participación ciudadana constituye un mecanismo de control de la Administración Pública.
A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas por medio de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones administrativas - vía el proceso contencioso administrativo[3]- y de la existencia de los diversos procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos de la Administración pública, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario.
Este mecanismo de control es medular en el Estado de derecho, sin el cual no sería posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administración[4]. Ello no significa que el Poder Judicial no pueda controlar actos políticos o gubernativos, no existiendo actuación estatal alguna que pueda ser resultado de una decisión arbitraria, como lo ha señalado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional peruano.
Ahora bien, el Poder Judicial no es el único que realiza control jurisdiccional. Tenemos además el arbitraje, en los casos en los cuales la ley lo establece, en especial en la ejecución de contratos de derecho público; el Tribunal Constitucional al tramitar procesos constitucionales, dentro de los cuales destaca el proceso competencial, el cual tiene un especial protagonismo en estos días de crisis política; así como el Jurado Nacional de Elecciones, respecto de los demás organismos que constituyen el Sistema Electoral, tramitando el proceso contencioso administrativo electoral.
Finalmente, tenemos el control administrativo propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contraloría General de la República, que a su vez se encuentra al mando del Sistema Nacional de Control[5]. Dicha entidad posee importantes atribuciones respecto al cumplimiento de la normativa administrativa pero también respecto al funcionamiento eficiente de las entidades de la Administración Pública.
Pero además tenemos como detentadores de control administrativo la Defensoría del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) - el cual posee gran parte de las atribuciones que eran del Consucode a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N.° 1017, el cual a su vez fuera reemplazado por la actual Ley de Contrataciones -, los entes rectores de los diversos sistemas administrativos, a los cuales nos hemos referido anteriormente, entre otras importantes entidades.
Finalmente, tenemos el control interno, el cual opera al interior de las entidades y que comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. La norma establece que su ejercicio es previo, simultáneo y posterior[6].
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[1] Vid. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel - El control de las administraciones públicas y sus problemas. Madrid: Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss.
[2] SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando - Tratado de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, t. I, 2004, p. 59.
[3] Constitución de 1993. Artículo 148. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
[4] LOEWENSTEIN, Karl – Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1982p. 305 y ss.
[5] Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República:
Artículo 12.- Definición
El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.
Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule.
[6] Artículo 7 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.