Obras paralizadas: posibles propuestas de solución

De acuerdo al Reporte de obras paralizadas en el territorio nacional a diciembre de 2022 de la Contraloría General de la República del Perú, las entidades públicas tienen 1879 obras públicas paralizadas.

Se considera obras paralizadas a aquellas que no reportan ningún avance en su ejecución física durante más de seis meses. Dichas inversiones ascienden a S/ 21 595 millones, de los cuales falta ejecutar un saldo de más de S/ 10 374 millones.

Dimensionando el problema

El mayor número de obras paralizadas corresponde a entidades a nivel de gobierno local con 1 335 obras paralizadas por S/ 5 756 millones. Seguido encontramos a entidades pertenecientes al gobierno nacional con 351 obras, con monto de inversión de S/ 10 703 millones. En tanto que las entidades a nivel de gobierno regional cuentan con 193 obras, cuyo monto de inversión asciende a S/ 5 135 millones.

El mayor número de obras paralizadas corresponde a la modalidad de ejecución de obra por administración directa, las cuales suman 1 003. De ellas, 916 corresponden a entidades de gobierno local, 57 obras a entidades del gobierno regional y 30 obras a entidades del gobierno nacional.

El informe señala como posibles causales de las obras paralizadas la falta de recursos financieros y liquidez, incumplimiento de contrato, eventos climáticos, discrepancias, controversias y arbitrajes, conflictos sociales, deficiencia en el expediente técnico, entre otras.

Cabe precisar que se ha clasificado en “otros” a la mayor cantidad de causales, lo que probablemente signifique una relación directa con malas prácticas o corrupción.

Posibles soluciones

Disminuir la cantidad de obras paralizadas impactaría positivamente en la reducción de la conflictividad social y en la mejora de los servicios estratégicos para los ciudadanos. Entonces, ¿qué se podría hacer para lograrlo? Exploremos posibles soluciones.

• Aplicación del marco normativo especial

Actualmente existe un marco normativo especial, vigente hasta el 31 de diciembre de 2023. Nos referimos a la Ley N° 31589, la cual establece la reactivación de las obras paralizadas bajo dos ámbitos: 1) la Ley de Contrataciones del Estado N° 30225 y 2) la reconstrucción con Cambios (RCC).

Para que califiquen a este proceso, las obras deben tener un avance físico mayor o igual del 40%, contrato vigente sin ejecución física por 6 meses o más, o un contrato declarado nulo o resuelto. 

También se incluyen las obras paralizadas bajo la modalidad de ejecución por administración directa, cuyo avance físico sea mayor o igual al 50% y sin ejecución física por más de 6 meses.

• Fortalecimiento de capacidades

Resulta necesario contar con operadores que puedan tomar decisiones eficientes; por ello es esencial el desarrollo de capacidades y su fortalecimiento, no solo al sector público sino también al privado.

Brindar asistencia técnica a las entidades ejecutoras para que mejoren sus resultados nos acercará a cumplir el objetivo de satisfacer la finalidad pública y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

• Mejora de los expedientes técnicos

Como hemos visto líneas arriba, una de las causas de la paralización de obras es el incumplimiento del contrato. Sin embargo, ¿qué hay detrás de este incumplimiento? Usualmente, una elaboración deficiente del expediente técnico de obra.

Por ello se propone mejorar la elaboración del mismo, no sólo asignando un porcentaje mínimo del presupuesto de la obra, sino verificando también la calidad de los consultores que participan en su elaboración. 

Se recomienda también fortalecer el rol del supervisor de manera que sea un servicio de avanzada, como resultado de una adecuada definición de los términos de referencia por parte de la entidad y permita gestionar los riesgos en forma preventiva. 

• Actualización normativa

Se propone la actualización normativa con el propósito de que se incorporen, en las fases del procedimiento de selección y de ejecución contractual, modalidades innovadoras y colaborativas que permitan usar mecanismos orientados a la mejora de los resultados en términos de eficiencia y calidad de los servicios.

Para ello, se recomienda fortalecer los compromisos de los proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores. Esto con el propósito de que gestionen sus contrataciones con el Estado usando buenas prácticas y modelos de prevención de riesgos, los mismos que sean factores de evaluación obligatorios y/o compromisos incluidos en el contenido del contrato.

Asimismo, fomentar el uso de mecanismos como el BIM, mesas técnicas especializadas y la implementación de legislación comparada proveniente de la OCDE.

• Uso intensivo del fideicomiso

El uso de un fideicomiso no solo garantiza que un adelanto se use exclusivamente para la obra designada y se entregue responsablemente al contratista; sino también resuelve la posible falta de financiamiento.

A veces los contratistas ejecutores de obra no logran obtener financiamiento del ámbito privado. Al establecer un fideicomiso, no sería necesario que el contratista acceda a un crédito pues la entidad entregaría el dinero a un custodio supervisado por la SBS. 

• Impulsar mecanismos de solución de controversias

Parte de las obras paralizadas están en esta situación debido a discrepancias, controversias y arbitrajes. Ante este panorama, una posible solución va vinculada a la aplicación de mecanismos de solución de controversias como la Junta de Resolución de Disputas. 

Para ahondar aún más en estas reflexiones, te invitamos a revisar el la conferencia “Causas y soluciones de la paralización de obras en Arequipa, Chiclayo y Cusco”, la cual contó con la participación de Indira Gutierrez, Ana Gisella Torres y Yovan Mendoza.

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* Abogada por la PUCP, Magister en Gestión Pública por la Universidad Continental y Master en Administración Pública por el Instituto Ortega Y Gazzet de la Universidad Complutense de Madrid. Ex funcionaria pública con casi 25 años de servicios prestados al Estado, siendo la Presidencia Ejecutiva del OSCE su último cargo. Ex vocal del Tribunal Administrativo de la OEA. Actualmente es socia de DELROT Consultores SAC.