.png "menu (1)")
En este artículo, exploramos el estado de la paralización de obras en el Perú y su relación con la modalidad de ejecución de obra por administración directa. Analizaremos también el marco normativo vinculado a esta modalidad y el problema de su uso distorsionado.
Obras paralizadas en el Perú
Según el Reporte de Obras Paralizadas en el territorio nacional a diciembre de 2022, publicado por la Contraloría General de la República del Perú, las entidades públicas tienen un total de 1,879 obras públicas paralizadas que no han mostrado progreso en su ejecución física durante más de seis meses. Estas inversiones representan un valor de S/ 21,595 millones, y aún falta ejecutar más de S/ 10,374 millones.
Esta información se basa en un análisis y verificación de datos provenientes de fuentes oficiales del Estado, incluyendo el Sistema Nacional de Obras Públicas (Infobras), el Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI), el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el Sistema Monitor, que registra las obras relacionadas con la Reconstrucción con Cambios (RCC).
El mayor número de obras paralizadas se encuentra en las entidades de gobierno local, con un total de 1,335 obras paralizadas y una inversión de S/ 5,756 millones. Le siguen las entidades del gobierno nacional con 351 obras y una inversión de S/ 10,703 millones, y las entidades de gobierno regional con 193 obras y una inversión de S/ 5,135 millones.
Dentro de las obras paralizadas, la modalidad de ejecución de obra por administración directa es la más común, con un total de 1,003 obras. De estas, 916 son de entidades de gobierno local, 57 pertenecen a entidades del gobierno regional y 30 están a cargo de entidades del gobierno nacional.
A raíz de estos hallazgos, es importante definir claramente la modalidad de administración directa para comprender mejor su alcance y entender por qué los gobiernos regionales y locales muestran preferencia por esta modalidad.
Obras por administración directa
Una obra por administración directa es aquella en la cual la entidad utiliza sus propios recursos para llevar a cabo la ejecución. Es decir, utiliza su propia logística, personal, materiales y equipamiento, sin depender de terceros o privados para la realización de la obra. Solo se apoya en su propio equipo, maquinaria e infraestructura.
En la actualidad, podemos apreciar cambios significativos en la forma en que los gobiernos regionales y locales llevan a cabo sus obras. Ya no se enfocan principalmente a través de la modalidad de contrata, sino que, a pesar de no contar con todos los recursos logísticos, profesionales especializados, materiales y equipos necesarios, optan por contratar estos recursos de forma atomizada y ejecutan la obra bajo la modalidad de administración directa.
El fracaso de un intento normativo
Hasta hace poco, la modalidad de administración directa solo estaba regulada por la Resolución de Contraloría N° 195-1988-CG.
Sin embargo, con el propósito de actualizar esta regulación y proporcionar a los gobiernos regionales y locales ―y al problema de las obras paralizadas― mayores y mejores soluciones, se emitió la Ley N° 31876 que reguló la modalidad de administración directa, derogando la referida resolución de contraloría.
No obstante, tras la protesta de numerosos gobernadores y alcaldes de diversas regiones, el Congreso de la República retrocedió y derogó la referida ley, mediante la Ley N° 31897. Esto debido a las acusaciones de ser una ley antidescentralizada.
Debido a este impase, la Resolución de Contraloría N° 195-1988-CG ha retomado vigencia y está regulando otra vez la forma en que los gobiernos regionales y locales ejecutan obras mediante esta modalidad.
El problema de su uso distorsionado
El problema radica en que a pesar de que la mencionada disposición es muy antigua, es bastante laxa y poco acotada. Esto ha llevado a que las entidades públicas utilicen esta modalidad desvirtuando su propósito original, ya que carecen de los recursos logísticos, humanos, materiales y equipos necesarios para ejecutar la obra, y en su lugar, justifican su contratación a propósito del uso de esta modalidad.
En este sentido, no ha de sorprendernos que el informe emitido por la Contraloría General de la República sostenga que dos de las causales más importantes que generan la paralización de obras son la falta de recursos financieros y liquidez, así como el incumplimiento del contrato.
Esto demuestra que la modalidad de administración directa está siendo mal utilizada, por lo que urge un cambio sustancial en la regulación aplicable. Este cambio debe constituir una herramienta jurídica sólida que permita una ejecución adecuada de los proyectos, y sobre todo, una supervisión y control efectivos.
En conclusión, la problemática de la paralización de obras en el Perú está vinculada estrechamente a la modalidad de administración directa y demanda una pronta atención. La necesidad de una regulación más sólida y actualizada es evidente. Si estás interesado en profundizar tus conocimientos en este ámbito y contribuir a la solución de este problema, te invito a explorar el Programa de Especialización en Contrataciones del Estado de la Escuela de Posgrado de la Universidad Continental. ¡No dudes en solicitar más información aquí!
* Abogada por la PUCP, Magister en Gestión Pública por la Universidad Continental y Master en Administración Pública por el Instituto Ortega y Gasset de la Universidad Complutense de Madrid. Exfuncionaria pública con casi 25 años de servicios prestados al Estado, siendo la Presidencia Ejecutiva del OSCE su último cargo. Actualmente es socia de DELROT Consultores SAC y vocal del Tribunal Administrativo de la OEA.
