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Ya hemos señalado anteriormente que la Constitución, como norma suprema, consigna un conjunto de mecanismos destinados a tutelarla. Entre estos mecanismos se encuentra el control de constitucionalidad, del cual se conocen fundamentalmente dos modelos en el derecho comparado. En primer lugar, el control difuso, que implica la inaplicación de una norma en un caso concreto. En segundo lugar, el control concentrado, que implica la derogación de la norma, con un efecto general.
El proceso de inconstitucionalidad
En este orden de ideas, el proceso de inconstitucionalidad es el mecanismo establecido por nuestro ordenamiento para emplear el control concentrado. En algunos países, entre ellos el Perú, esta es competencia del Tribunal Constitucional; en otros, el control concentrado es asumido por el Poder Judicial.
Este proceso constitucional aparece por primera vez con la Constitución de 1979, siendo tramitado por el entonces Tribunal de Garantías Constitucionales, el cual mostró un desempeño poco eficiente durante su funcionamiento[1].
Ahora bien, el proceso de inconstitucionalidad procede, según la constitución, contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.
Sin embargo, los tratados internacionales no poseen rango de ley, puesto que son obligatorios al margen del rango que le otorgue un ordenamiento determinado. Lo cual significa que la declaración de inconstitucionalidad de un tratado no genera efecto alguno[2].
La norma con rango de ley es una norma que goza de generalidad, en consecuencia, regula situaciones abstractas, impersonales y objetivas, aplicables a todo un conjunto de personas indeterminado[3]. Ello implica además que puede emitirse leyes especiales sólo por la naturaleza de las cosas y no por la diferencia de personas, como lo señala la Constitución.
Asimismo, la publicidad es un elemento inmanente a la ley, vale decir, se presume que las personas tienen conocimiento de la ley no pudiendo ampararse en su desconocimiento para incumplirla; razón por la cual, la publicidad es esencial para la validez de la ley[4], conforme lo señala nuestra Constitución[5].
Legitimidad activa
Ahora bien, el proceso de inconstitucionalidad se encuentra sometido a lo que se denomina legitimidad activa restringida, razón por la cual se encuentran facultados para interponer la demanda de inconstitucionalidad el Presidente de la República, el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo, veinticinco por ciento del número legal de congresistas, los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo (en materias de su competencia), así como los colegios profesionales (en materias de su especialidad). Esto último ha causado cierta controversia, en especial en lo concerniente a los Colegios de Abogados, respecto de los cuales debería entenderse que esta legitimidad es general.
Finalmente, la demanda de inconstitucionalidad puede ser presentada por cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado. Esta cantidad de firmas, que parece elevada, no lo es tanto, puesto que existen procesos de inconstitucionalidad que han concluido con sentencia declarando fundada la demanda presentada a través del empleo de este mecanismo.
Infracciones a la Constitución
La infracción a la Constitución por parte de la norma impugnada puede ser directa o indirecta, de carácter total o parcial y tanto por la forma como por el fondo.
La infracción es directa cuando afecta un precepto del texto constitucional. Es indirecta cuando la norma afecta el bloque de constitucionalidad[6], el mismo que se encuentra conformado por aquellas normas que desarrollan la Constitución, conformado fundamentalmente por leyes orgánicas.
Por otro lado, la infracción además puede afectar a toda la norma legal, es decir, constituir una inconstitucionalidad total, o tan sólo a una parte de esta.
Finalmente, la inconstitucionalidad por la forma implica la vulneración del procedimiento establecido constitucionalmente para su emisión, mientras que la inconstitucionalidad por el fondo, como ya se ha señalado, se dirige a los principios y disposiciones establecidos en la norma constitucional.
Efectos de la sentencia
El efecto de la sentencia es derogar la norma, vinculando a todos los poderes públicos[7], a diferencia de lo que ocurre con el empleo del control difuso, donde la norma simplemente es inaplicada. Y esa derogación, como es evidente, no genera reviviscencia, vale decir, la vigencia de normas anteriormente derogadas[8]. Ni tampoco posee efectos retroactivos, salvo dos supuestos.
El primero, en materia penal. Cuando beneficia al reo, por aplicación de la retroactividad benigna establecida constitucionalmente.
El segundo, en materia tributaria, en aplicación del artículo 74° de la Constitución, que establece que no surten efectos las normas que violen dicho artículo[9], con lo cual nos encontramos en verdad ante un supuesto de anulación y no de derogación, que es excepcional en el ámbito de los procesos de inconstitucionalidad a diferencia de lo que ocurre en el proceso de acción popular.
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[1] BLUME FORTINI, Ernesto – “Proceso de inconstitucionalidad”. En: Gutiérrez Malter (Dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, p. 1034 y ss.
[2] GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un Análisis Funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 45.
[3] CASSAGNE, Juan Carlos – Derecho Administrativo I. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, p. 129.
[4] GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón – Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, t. 1, p. 120.
[5] Supremacía de la Constitución
Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
[6] STC N.° 00053-2004-PI/TC, FJ VII, B, 3er y 4to párrafo:
“Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, la referencia al parámetro de constitucionalidad o Bloque de la Constitucionalidad, tiene como antecedente inmediato el artículo 22° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que hoy se incorpora en el artículo 79° del Código Procesal Constitucional como principio de interpretación, cuyo tenor es: “(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona” (Subrayado nuestro).
En estos casos, las infracciones directas a las normas que conforman el parámetro de
constitucionalidad determinarán, por consiguiente, afectaciones indirectas a la jerarquía normativa de la Constitución, como lo prevé el artículo 75° del Código Procesal Constitucional.”
[7] FIGUEROA GUTARRA, Edwin – “El Título Preliminar del Código Procesal Constitucional”. En: Gaceta Constitucional N.° 43. Lima: Gaceta Jurídica, julio 2011, p 207
[8] Nuevo Código Procesal Constitucional:
Artículo 82. Efectos de la irretroactividad
Las sentencias declaratorias de ilegalidad o inconstitucionalidad no conceden derecho a reabrir procesos concluidos en los que se hayan aplicado las normas declaradas inconstitucionales, salvo en las materias previstas en el segundo párrafo del artículo 103 y último párrafo del artículo 74 de la Constitución.
Por la declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera derogado.
[9] Constitución de 1993:
Artículo 74.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir
contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio.
Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación.
No surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el presente artículo.
