Ya hemos señalado en una anterior entrega las peculiaridades del régimen político peruano[1]. Desde las primeras constituciones del Perú se fueron incorporando elementos propios del sistema parlamentario a un régimen inicialmente presidencial, inspirado en el sistema de los Estados Unidos. Sin embargo, el resultado en los textos constitucionales y en la realidad política ha sido siempre una asignación de poder significativamente grande a favor del presidente de la república.
Ahora bien, si queremos determinar las razones de la reciente crisis política en nuestro país podemos ver que varias de ellas son decisiones estatales que han sido tomadas de manera incorrecta por los detentadores del poder político, como son el Congreso y el Gobierno. En este orden de ideas, debemos señalar que tanto la disolución parlamentaria como la vacancia presidencial son mecanismos excepcionales de revocación de mandatos provenientes de la elección popular, con lo cual las causales que las justifican deben interpretarse de manera restrictiva, más aún en un régimen presidencial como el nuestro.
El caso de la disolución parlamentaria
Como lo hemos señalado líneas arriba, la disolución parlamentaria, la cual proviene de regímenes parlamentarios (en Estados Unidos por ejemplo ella no existe) en nuestro caso se encuentra sometida a causales taxativamente establecidas, que además deben ser interpretadas de manera restrictiva y no extensiva. Así, el artículo 134 de la Constitución Política del Perú preceptúa con claridad que el Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.
Ahora bien, contrariamente a lo que ha resuelto el Tribunal Constitucional sobre el particular [2], consideramos que dichas causales no se han generado hasta el momento en la realidad política peruana. El derecho comparado, del cual hemos obtenido la figura del rechazo de la cuestión de confianza o denegación de confianza ministerial, no conoce otra manera de generarse ella si no es de manera expresa. Dicha disolución parlamentaria fue sometida a importante controversia, no obstante el apoyo popular que tuvo en su momento, lo cual se muestra en la votación efectuada en el Tribunal.
Además, lo que es aún más relevante, y como hemos señalado de manera reiterada, la disolución parlamentaria puede constituir un arma de doble filo; es decir, el nuevo Congreso puede empeorar la crisis política en vez de aliviarla, razón por la cual decidir el uso de dicho mecanismo requiere siempre un delicado análisis político, que muchas veces no se efectúa donde dicho mecanismo existe. Ello ha ocurrido en nuestro país recientemente, siendo que el equilibrio de poderes no ha mejorado, sino que más bien ha empeorado seriamente, como se muestra claramente en los recientes acontecimientos políticos.
En el derecho constitucional y en la ciencia política comparados eso se ha visto muchas veces. En países europeos donde se ha usado con regularidad la disolución parlamentaria, ha ocurrido que el parlamento elegido genera iguales o mayores conflictos que el anterior, haciendo más difícil la labor del Gobierno, impidiendo incluso la conformación de gabinetes y generando inestabilidad política, que va a generar, inexorablemente, la caída del Gobierno[3]. Ello se ha mostrado en países como España, Italia, Grecia, entre otros.
Como consecuencia, ante el temor de una conformación parlamentaria adversa – que es perfectamente posible en escenarios en los cuales la conformación electoral es heterogénea, como en el caso peruano -, puede darse el caso de que el Gobierno no recurra nunca a la disolución parlamentaria, cuyo diseño debe apuntar a la solución de crisis políticas y a la corrección de la pérdida de legitimidad del partido en el poder[4]. La disolución parlamentaria, tal como el uso de la censura, deben servir como mecanismos para romper las situaciones de estancamiento político[5].
Peor aún, la disolución parlamentaria, tal como está diseñada, podría configurarse como un mecanismo para elevar indebidamente los poderes presidenciales, puesto que el Presidente de la República, en determinadas circunstancias, podría originar de manera directa la verificación de los supuestos habilitantes para ejercer la facultad disolutoria. Nuevamente, ello muestra la necesidad de corregir nuestro sistema de gobierno, generando una cierta dualidad del Poder Ejecutivo, como lo hemos señalado anteriormente[6].
El caso de la vacancia presidencial
En el caso de este mecanismo de revocación del mandato del gobierno, cuyo uso es cada vez más común en Latinoamérica, no existe claridad respecto a las causales que permiten su empleo[7]. En este orden de ideas, si bien es plausible afirmar que el concepto de incapacidad moral tiene su origen en la incapacidad moral, ello ha evolucionado en la lógica justamente de incorporar elementos del régimen parlamentario en el sistema presidencial latinoamericano.
Sin embargo, la vacancia presidencial no puede convertirse en un mecanismo equivalente a la censura ministerial, en donde el ministro es forzado a renunciar cuando el Parlamento pierde la confianza en él. Como en el sistema presidencial el Poder Ejecutivo es monista, es decir el presidente es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno a la vez, permitir ello equivaldría a un mecanismo de revocación incluso más intenso que el que existe en el sistema parlamentario. La vacancia por incapacidad moral debe entonces limitarse a conductas especialmente reprochables que afecten seriamente la dignidad del cargo[8].
Asimismo, desde el punto de vista político, la vacancia presidencial genera una seria crisis de sistema[9], lo cual se ha evidenciado en todos aquellos lugares donde se ha producido, más aún si la sucesión en el Poder Ejecutivo implica, como en nuestro caso, que no pueda emplearse para ello al vicepresidente en ejercicio (en este caso, vicepresidenta), por haber renunciado previamente a la declaración de vacancia por el Congreso.
En este orden de ideas, resulta de especial importancia el pronunciamiento que sobre este particular debe efectuar el Tribunal Constitucional al resolver el proceso competencial que sobre el particular se ha iniciado a propósito de la primera vacancia que fuera tramitada por el Parlamento en contra del hoy expresidente Martín Vizcarra. Dicho colegiado deberá entonces dejar en claro los supuestos en los que ello procede y los parámetros que deberán emplearse para la evaluación que deberá realizar el Congreso.
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[1] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-sistema-politico-peruano
[2] STC N.° 006-2019-CC/TC.
[3] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 533.
[4] Ello explica el fracaso de intentos de implantación de modelos de parlamentarismo de Gabinete en países como Granada, Nigeria o Pakistán. Dichos países han tornado a sistemas de orden más bien presidencial. Sobre el particular: SHUGART, Matthew y CAREY, John – Presidents and Assemblies. New York: Cambridge University Press, 1992, p. 11.
[5] STEPAN, Alfred y SKACH, Cindy – “Presidencialismo y parlamentarismo en perspectiva comparada”. En: Las Crisis del Presidencialismo. Madrid: Alianza Editorial, 1977, p. 204.
[6] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/reformas-para-el-regimen-politico-peruano
[7] Artículo 113.- Vacancia de la Presidencia de la República
La Presidencia de la República vaca por:
1. Muerte del Presidente de la República.
2.Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
3. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado. Y
5. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.
[8] Sobre el particular: García Chavarri, Magno Abraham – “La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en el sistema constitucional peruano”. En: Pensamiento Constitucional N.° 18. Lima, PUCP, 2013, p. 383 y ss.
[9] GUZMAN NAPURI, Christian – Ob. cit., p. 556.
