A propósito de la recurrente propuesta de aprobar una nueva constitución en nuestro país, debemos recordar que los países que gozan de mayor estabilidad en términos generales (sea social, económica y política) han sido aquellos que han tenido una menor cantidad de textos constitucionales en su historia política. De hecho, la libertad económica, consignada en el índice respectivo y que se manifiesta en un mayor bienestar social, se relaciona íntimamente con la estabilidad constitucional.
La estabilidad de la norma constitucional
Lo antes señalado implica que la regla de juego (en este caso la Constitución Política) se mantenga estable en el tiempo, lo cual es evidentemente más eficiente tanto para el desarrollo económico como para la estabilidad jurídica y política de un país[1]. La regla de juego estable permite entonces a los actores políticos, económicos y sociales tomar decisiones eficientes.
Por ejemplo, la Constitución de Singapur es del año 1963[2], entrando en vigencia en 1965. La Constitución del Commonwealth de Australia es del año 1900[3], siendo que existen determinadas normas posteriores que la han complementado. Suiza es un caso particular puesto que su Constitución es del año 1999[4], pero fue producto de un largo debate y de un referéndum para actualizar su texto fundamental previo, que databa del año 1874.
En el caso de Irlanda, su Constitución es del año 1937[5], que ha sufrido diversas reformas posteriores. Asimismo, la Constitución de Dinamarca es del año 1953[6], mostrando también una gran estabilidad constitucional. Por otro lado, la Constitución de Canadá es del año 1867, con importantes actualizaciones ocurridas hasta el año 1982[7]. Finalmente, la Constitución de Estonia es una de las más recientes, del año 1992, reformada en el año 2007[8].
En este orden de ideas, debemos recordar que la reforma constitucional no puede implicar el reemplazo de una norma constitucional por otra, vale decir, el cambio total[9]; razón por la cual, en principio, mecanismos como la convocatoria a una asamblea constituyente se encuentran proscritos, en particular en nuestro país. De hecho, en tanto la reforma constitucional muestra límites estos incluyen la imposibilidad de generar una trasformación total del Estado en su conjunto[10], los cuales están signados además en las cláusulas pétreas, que son disposiciones constitucionales que no pueden ser modificadas.
Por otro lado, resulta bastante evidente que cada constitución es sustancialmente similar a la anterior, por lo menos si analizamos las sucesivas constituciones peruanas. Basta comparar la Constitución Peruana de 1979 con la del año 1993 para darnos cuenta que son sumamente similares, incluso en su estructura. Pero ello también se observa en normas constitucionales de otros países. Como resultado, reemplazar una constitución por otra que es sustancialmente similar a la anterior constituye en realidad una reforma parcial y no una reforma total de aquella.
Las cláusulas pétreas
Por otro lado, las constituciones consignan lo que se denomina cláusula pétrea, por la cual algunos preceptos no pueden ser modificados[11]. Un ejemplo interesante se encuentra en la Ley Fundamental de Bonn, respecto al sistema de gobierno alemán[12], quizá la norma constitucional con mayor cantidad de cláusulas pétreas expresas; así como la Constitución de Italia[13], respecto a la forma de gobierno; o la Constitución Peruana de 1933, respecto a la reelección presidencial inmediata[14], limitación que se encuentra contenida también en la Constitución de Honduras[15]. Las cláusulas pétreas se muestran entonces como un importante límite a la reforma constitucional.
Existen además supuestos tácitos o implícitos de cláusula pétrea, es decir, preceptos constitucionales que no se consideran susceptibles de ser modificados por ser consustanciales al Estado de Derecho, como son los derechos fundamentales, o la separación de poderes[16]. La existencia de dichas cláusulas pétreas tácitas explica entonces porque no es posible la reforma total de la Constitución[17].
Ahora bien, en el caso particular de los derechos fundamentales el Tribunal Constitucional ha señalado, de manera acertada, que los mismos pueden reformarse para ser mejorados, mas no para restringirse o eliminarse; lo cual sin embargo no impide que se pueda aplicar determinados límites a dichos derechos en el caso que ello sea necesario para la tutela de otros derechos fundamentales o de bienes jurídicos de especial relevancia.
La rigidez de la norma constitucional
En primer lugar, la Constitución solo puede reformarse conforme al mecanismo establecido de manera taxativa en ella, lo cual se configura en el primer límite al Poder Constituyente Reformador, de naturaleza procedimental[18]. De hecho, contrariamente a lo que suele señalarse, el poder constituyente sí admite límites, enfocados en particular en la tutela del Estado de Derecho, y como hemos señalado líneas arriba, en la existencia de cláusulas pétreas, sean expresas o tácitas. En particular, la existencia de una cláusula de salvaguarda es un mecanismo relevante para proteger a la propia Constitución de reformas que no se aprueben de manera correcta, como ha pasado muchas veces en nuestra historia constitucional.
La segunda limitación del poder constituyente es la existencia de diversos tratados internacionales que generan obligaciones específicas para el Estado y que deben de cumplirse en aplicación del principio de obligatoriedad de los tratados, al margen del rango que tengan los mismos en un ordenamiento determinado[19]. Es así que los estados deben cumplir con los tratados aun cuando los mismos se opongan a su normativa interna, que incluyen la norma constitucional.
Así, las constituciones pueden ser rígidas o flexibles, de acuerdo a la facilidad con la que las mismas pueden reformarse. Las hay especialmente rígidas como la constitución de los Estados Unidos, que requiere de un procedimiento sumamente complejo para la reforma, que empieza en el Congreso y culmina en las legislaturas de los estados que conforman su territorio como unidades federadas[20].
La hay también flexibles como la constitución del Reino Unido, que como se sabe se encuentra conformada por leyes ordinarias y por convenciones. Además, existen constituciones que se encuentran conformadas por leyes ordinarias, cuya reforma es muy sencilla a través del proceso parlamentario respectivo. Un ejemplo de esto es Nueva Zelanda, cuya constitución está conformada fundamentalmente por una ley ordinaria[21]. Otro ejemplo de constitución flexible es la de Israel, que consiste en un conjunto de leyes básicas, pero que tienen el rango de leyes ordinarias y que en algún momento deberían conformar un texto único cohesionado.
En este orden de ideas, la constitución peruana es relativamente rígida, puesto que requiere de mayorías calificadas para la generación de una reforma, la misma que le corresponde al Congreso, siendo imposible la recurrencia a una asamblea constituyente, como lo hemos precisado líneas arriba. Salvo claro que se reforme la Constitución en este punto, empleando el mecanismo que ella misma establece en su artículo 206.
Es así que toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ser ratificada mediante referéndum. Sin embargo, el referéndum puede evitarse cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable superior a los dos tercios del número legal de congresistas, en cada una de ellas.
De hecho, una norma constitucional debe ajustarse a las transformaciones del entorno, desde el punto de vista político, económico, social y tecnológico[22]. Así, una norma constitucional no basta para generar cambios sociales y es más bien la norma la que debe adecuarse a la Sociedad en la que opera. Caso contrario, se corre el riesgo que constituya una norma nominal, con principios y preceptos meramente programáticos, que no se cumplen en la realidad concreta. Ello, siendo consistentes con la clasificación ontológica de las constituciones señalada por Karl Loewenstein.
Como resultado, tanto desde el punto de vista jurídico, como desde el punto de vista funcional, es preferible mantener el mismo texto constitucional y efectuarle las sucesivas reformas que se requieran como resultado de la dinámica económica, social y política, que reemplazar un texto constitucional por otro. Ello, porque como hemos señalado líneas arriba, la Constitución tiene una clara vocación de permanencia[23], lo cual es necesario para la estabilidad de un país.
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[1] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un Análisis Funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 30 y ss.
[2]Ver: https://sso.agc.gov.sg/Act/CONS1963
[3]Ver: https://www.aph.gov.au/about_parliament/senate/powers_practice_n_procedures/constitution
[4] Ver: https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19995395/index.html
[5] Ver: https://www.gov.ie/en/publication/d5bd8c-constitution-of-ireland/
[6] Ver: https://wwwdmz-ft.ft.dk/-/media/pdf/publikationer/grundloven/danmarks-riges-grundlov.ashx
[7] Ver: https://laws.justice.gc.ca/eng/Const/Const_index.html.
[8] Ver: https://president.ee/en/republic-of-estonia/the-constitution/index.html
[9] NOGUEIRA ALCALA, Humberto – “La Reforma Constitucional en el Constitucionalismo Latinoamericano Vigente”. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XLIII, N.° 129. México: UNAM, 2010, p. 1268 y ss.
[10] Sobre el particular: MIJANGOS BORJA, María de la Luz – “Estabilidad y límites a la reforma constitucional”. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXI, N.° 91. México: UNAM, 1998, p. 165 y ss.
[11] Sobre el particular: LOEWENSTEIN, Karl – Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1979, p. 189 y ss. MIJANGOS BORJA, María de la Luz – Op. cit., 168.
[12]Artículo 79°.- Reforma de la Ley Fundamental
(…)
(3) No está permitida ninguna modificación de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y 20.
[13] Art. 139°.- No podrá ser objeto de revisión constitucional la forma republicana.
[14] Artículo 142°.- No hay reelección presidencial inmediata. Esta prohibición no puede ser reformada ni derogada. El autor o autores de la proposición reformatoria o derogatoria, y los que la apoyen, directa o indirectamente, cesarán, de hecho, en el desempeño de sus respectivos cargos y quedarán permanentemente inhabilitados para el ejercicio de toda función pública.
[15] Artículo 239°.- El ciudadano que haya desempeñado la titularidad del Poder Ejecutivo no podrá ser Presidente o Designado.
El que quebrante esta disposición o proponga su reforma, así como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesarán de inmediato en el desempeño de sus respectivos cargos, y quedarán inhabilitados por diez años para el ejercicio de toda función pública.
[16] STC N.° 014-2002-AI/TC, fundamento 76.
[17] NOGUEIRA ALCALA, Humberto – Ob. cit., p. 1302 y ss.
[18] WIELAND CONROY, Hubert – “Reforma constitucional”. En: En: Gutiérrez Walter (Dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, p. 1141 y ss.
[19] NOGUEIRA ALCALA, Humberto – Ob. cit., p. 1305.
[20] Constitución de Estados Unidos:
Artículo 5.- Siempre que las dos terceras partes de ambas Cámaras lo juzguen necesario, el Congreso propondrá enmiendas a esta Constitución, o bien, a solicitud de las legislaturas de los dos tercios de los distintos Estados, convocará una convención con el objeto de que proponga enmiendas, las cuales, en uno y otro caso, poseerán la misma validez que si fueran parte de esta Constitución, desde todos los puntos de vista y para cualesquiera fines, una vez que hayan sido ratificadas por las legislaturas de las tres cuartas partes de los Estados separadamente o por medio de convenciones reunidas en tres cuartos de los mismos, según que el Congreso haya propuesto uno u otro modo de hacer la ratificación, y a condición de que antes del año de mil ochocientos ocho no podrá hacerse ninguna enmienda que modifique en cualquier forma las clausulas primera y cuarta de la sección novena del artículo primero y de que a ningún Estado se le privará, sin su consentimiento, de la igualdad de voto en el Senado.
[21] LIJPHART, Arend – Modelos de Democracia. Barcelona: Ariel, 2000, p. 35
[22] LOEWENSTEIN, Karl – Op. cit., p. 162 y ss.
[23] Sobre el particular: GARCIA TOMA, Víctor – Análisis Sistemático de la Constitución Peruana de 1993. Lima: Fondo de Desarrollo Editorial Universidad de Lima, 1998, Tomo II, p. 563-564. También: GARCIA-COBIAN CASTRO, Erika – “Reforma constitucional”. En: GUTIERREZ, Walter (Dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2005, Tomo II, p. 1147-1148.
