La experiencia política reciente nos ha mostrado con claridad que Constitución de 1993 no resuelve el problema del equilibrio de poderes en el Perú. No solo existen los mismos peligros que dejaban traslucir los textos constitucionales precedentes, sino que estos parecen haberse agravado: La posibilidad de que el régimen político peruano oscile entre una dictadura constitucional y el asambleísmo parlamentario. Eso sin considerar que en el Perú existe la clara tendencia a resolver estas crisis políticas mediante una salida autoritaria, que es el Golpe de Estado[1] o más bien el autogolpe.
El actual sistema político peruano, de naturaleza híbrida, y que prácticamente desde sus inicios ha mezclado instituciones de otros sistemas constitucionales, recoge dentro de sí graves incongruencias. Esto es sumamente peligroso, no sólo con respecto a los organismos de gobierno sino también en lo referente a los gobernados. Y es que, si no existe un adecuado régimen de control interórganos, no se asegura de manera adecuada el respeto a los derechos fundamentales de las personas, con lo cual el régimen tiende al autoritarismo y el despotismo[2].
Frente a este tipo de problemas, dos tradicionalmente han sido las posibles soluciones que se han esbozado. Ambas buscan reformular el modelo existente y encontrarse con aquel sistema político que consideran adecuado: La primera implica parlamentarizar el sistema, entendiendo esto como la creación de las condiciones necesarias para que la responsabilidad política recaiga sobre el que es verdaderamente responsable del gobierno, así como condiciones para que pueda ampliarse el control de los poderes del estado entre sí.
La segunda opción a tomar en cuenta es más bien que el régimen político peruano sea más presidencial, separando claramente las diferentes funciones del Estado entre sus diversos órganos, eliminando el régimen de colaboración imperante y obligando así a los poderes del estado a utilizar mecanismos informales o indirectos para superar los conflictos y limitar adecuadamente el poder de ambos poderes del Estado, lo cual podría corregir las distorsiones existentes.
En nuestra opinión, un régimen de gabinete como el inglés no funcionaría en nuestro país, dado que el Perú se caracteriza no solo por un multipartidismo muy acentuado, sino también por la existencia de muchos grupos independientes que parecieran no estar vinculados directamente con las agrupaciones ya existentes[3]. Si a esto le sumamos la actual crisis de los partidos políticos tradicionales podemos considerar que un régimen de ese tipo generaría más inestabilidad que cualquier otro. Por otro lado, la tradición latinoamericana no es muy favorable a la instauración de sistemas de tendencia parlamentaria.
Sin embargo, y a nuestro parecer, la solución en esta vía es dualizar el Poder Ejecutivo[4]. Es decir, hacer efectivo el traslado de ciertas atribuciones propias del Presidente de la República y Jefe de Estado en favor del Gabinete en general y del Primer Ministro en particular, siendo este último quien asumiría las atribuciones propias de un jefe de Gobierno[5]. En síntesis, lo que se busca es darle la responsabilidad del manejo político nacional a quien debe dar cuenta de sus actos al Congreso, bajo posible sanción de interpelación y censura.
Es decir, postulamos reformular el régimen de tipo impuro o híbrido existente en el Perú, eliminando las deformaciones propias de los regímenes presidenciales latinoamericanos[6]. Creemos conveniente acercarnos más a los modelos de tipo mixto y no tomar, como ha ocurrido en los textos constitucionales de 1979 y 1993, elementos del sistema parlamentario por partes y en modo sesgado utilizando las instituciones para finalidades distintas de las que se habían pensado originalmente para ellas en el derecho comparado.
En el caso peruano, la reforma que estamos describiendo pertinente repotencia al Gabinete ministerial, permitiendo la existencia de una especie de ejecutivo dual y a la vez, susceptible ser fiscalizado a su interior, de tal forma que la interdependencia [7], antes referida únicamente a la relación entre el Congreso y Poder Ejecutivo, se verifique además entre el Gabinete y el Presidente de la República.
El entregar atribuciones de gobierno al Primer Ministro y al Gabinete posibilita al Congreso la realización de un control efectivo, pues el ejercicio de las labores fiscalizadoras a su cargo puede generar un verdadero cambio de rumbo de la política gubernamental frente a un determinado sector de la administración pública o incluso en toda su orientación en forma integral.
En este contexto es necesario resaltar que, en Perú, el voto de censura es un mecanismo que hace efectiva la responsabilidad política del Gobierno de manera solo aparente[8]. El Presidente de la República, al amparo del tercer inciso del artículo 118° de la Carta de 1993, dirige la Política General del Gobierno, prácticamente sin interferencia plausible de algún otro órgano constitucional. En consecuencia, es el Jefe de Estado quien maneja el Gobierno, a pesar de carecer de responsabilidad política alguna, puesto que ésta ha sido trasladada al Gabinete a través del refrendo ministerial[9].
El fenómeno antes señalado, a nuestro parecer, es la más seria incongruencia del Régimen Político Peruano, tal como se encuentra diseñado actualmente. Los ministros peruanos tan solo dirigen los servicios públicos, ejecutan órdenes del Presidente de la República [10] y se comportan en los hechos más como los secretarios de despacho norteamericano que como ministros de un gabinete europeo; siendo su influencia en el comportamiento del Ejecutivo prácticamente nula[11].
Asimismo, el Gabinete en nuestro País no tiene siquiera el poder que tienen los ministros en los sistemas semipresidenciales, como es el caso de la Constitución de la V República Francesa. Lo antes indicado nos lleva a asegurar nuevamente – contrariamente a lo que señalan algunos – que el actual régimen peruano no es semipresidencial, sino más bien un tipo de presidencialismo híbrido, en el cual se han incrustado ciertas instituciones provenientes de los regímenes parlamentarios.
A mayor abundamiento, el uso de la censura en forma reiterada, en un contexto constitucional como el existente en el Perú, puede generar una concentración de poderes aun mayor sobre el Jefe de Estado; esto porque el Presidente se encontrará obligado a invadir facultades ministeriales de tipo administrativo dada la imposibilidad de delegar funciones sin que estas sean abandonadas por ministros censurados y dada la inoperancia de los ministerios para responder a políticas concertadas.
Finalmente, el contrapeso natural al empleo del control político directo por el Parlamento es la disolución parlamentaria. Sin embargo, como lo hemos señalado anteriormente este importante mecanismo puede constituir un arma de doble filo, como ha ocurrido por ejemplo en nuestro país, puesto que el equilibrio de poderes no ha mejorado sino que más bien ha empeorado, como se muestra en los recientes acontecimientos políticos. El riesgo existente es que el electorado entregue una conformación partidaria del Congreso aún más conflictiva que la anterior.
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[1] BERNALES BALLESTEROS, Enrique – “Los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la Constitución de 1993”. En: División de Poderes. Buenos Aires: CIEDLA, 1993, p. 169-170 y ss.
[2] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un Análisis Funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 645 y ss.
[3] Cftar: DUVERGER, Maurice - Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Barcelona: Ariel, 1970, p. 201.
[4] RUBIO CORREA, Marcial – Estudio de la Constitución Política de 1993. Lima: PUCP, 1999, Tomo 6, p. 214 y ss.
[5] Es decir, derogar el tercer inciso del artículo 118° de la Constitución de 1993. El inciso pasaría entonces a engrosar las atribuciones del Presidente del Consejo de Ministros, contenidas en el artículo 123° de la Carta de 1993.
[6] DUVERGER, Maurice - Op. cit., p. 213.
[7] LOEWENSTEIN, Karl - Teoría de la Constitución. Barcelona, Editorial Ariel, 1976, p. 132 y ss.
[8] OCHOA CARDICH, César – “Tipología y Análisis del Régimen Político de la Constitución Peruana de 1993”. En: Derecho y Sociedad, Nro. 8-9. Lima: PUCP, 1994, p. 36.
[9] VALEGA GARCÍA, César - "La Responsabilidad Política del Gobierno en la Constitución de 1993”. En: La Constitución de 1993, Análisis y. Comentarios. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 199. Además: PAREJA PFLUCKER, Piedad – Atribuciones Constitucionales del Presidente de la República. Lima: Rikchay Perú, 1987, p. 105.
[10] RUBIO CORREA, Marcial y BERNALES BALLESTEROS, Enrique - Constitución y Sociedad Política. Lima: Mesa Redonda, 1986, p. 375.
[11] Al respecto de la situación de los Ministros de Estado: VILLARÁN, Manuel Vicente - "La Posición Constitucional de los Ministros en el Perú". En: VILLARÁN, Manuel Vicente - Páginas Escogidas. Lima: Talleres Gráficas P.L. Villanueva S.A., 1962, p. 88 y ss.