Salud Pública y Asociaciones Público-Privadas (APP)

Un importante tema que se ha puesto nuevamente sobre el tapete en nuestro medio es el necesario empleo de asociaciones público-privadas para la prestación de los servicios de salud pública. De hecho, las experiencias que hemos tenido con hospitales que han sido otorgados en concesión han sido en general buenas, como veremos más adelante en este artículo.

Un primer obstáculo que salvar en este punto es la creencia errónea respecto a una supuesta privatización del servicio de salud, dado que sigue siendo un servicio público pero gestionado por privados.

Una segunda proviene del propio sector salud, que muestra resistencias al empleo de estos mecanismos; en parte como resultado de prejuicios respecto a la actividad privada, en parte ante la creencia, también errónea, de la generación de pérdidas de puestos de trabajo.

El Plan Mil

En este contexto, el Gobierno ha elaborado el Plan Mil a fin de mejorar la atención médica en el primer nivel de atención, reduciendo además los costos de la prestación del servicio, que es llevado adelante por el sector salud a fin de mejorar sustancialmente la gestión, puesto que el derecho a la salud es un derecho fundamental, como lo señala la Constitución Política del Perú[1]. Para ello, es necesario que dichas mejoras se efectúen a través de la inversión privada.

Así, para lo antes señalado, es necesario fortalecer los mecanismos de colaboración de los privados en la provisión de servicios de salud pública, empleando asociaciones público-privadas. 

Beneficios de aplicar APP

La aplicación del mecanismo de APP genera un conjunto de beneficios sociales:

• En primer lugar, una mejor gestión de los establecimientos y como resultado la optimización de los servicios de salud.
• En segundo lugar, se genera el necesario fomento de la inversión privada[2], que genera crecimiento económico y puestos de trabajo. 

Ya hay dos buenas experiencias de hospitales de la red de ESSALUD cuya gestión opera a través de APP.

Tenemos así los relevantes casos del Hospital III Alberto Barton del Callao, que pertenece a la Red Desconcentrada Sabogal, y del Hospital III Guillermo Kaelín de Villa María del Triunfo, que pertenece a la Red Desconcentrada Rebagliati, ambos dentro de la red de ESSALUD[3]. Uno y otro son contratos de asociación público-privada para la constitución de derecho de superficie, diseño, construcción de infraestructura, dotación de equipamiento, operación y mantenimiento de los referidos hospitales.

También ha generado resultados favorables la concesión del Instituto Nacional de Salud del Niño. 

Sería necesario realizar lo propio con el resto de los hospitales, tanto de dicha red como la del Ministerio de Salud, así como en los establecimientos de salud que gestionan los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.

Asimismo, es necesario observar la experiencia comparada en esta materia, por ejemplo, en Chile o en el Reino Unido, entre otros.

Lo establecido por la norma legal

Ahora bien, la habilitación legal para emplear asociaciones público-privadas en esta materia existe ya desde hace buen tiempo. Así, es necesario indicar en primer que el Decreto Legislativo N.º 1362 preceptúa[4] que el Seguro Social de Salud - ESSALUD, en el marco de la autonomía que la ley le confiere, se encuentra facultado a promover, tramitar y suscribir contratos de Asociación Público-Privada, lo cual se dirige a incorporar inversión y gestión privada en los servicios que presta a los asegurados. 

En este orden de ideas, el reglamento de la norma antes señalada[5] establece en su artículo 29 que las APP pueden emplearse para la implementación de diversos proyectos, entre los que debemos destacar en materia de infraestructura pública en general, incluyendo entre otros de salud. Además, tenemos los proyectos en materia de servicios públicos, que incluyen los relacionados a la salud.

A su vez, la Primera Disposición Complementaria Final del referido reglamento preceptúa que en el marco de la Tercera Disposición Complementaria Final de la referida norma y para la ejecución de los proyectos establecidos en el referido reglamento, y para los proyectos bajo su competencia, el Seguro Social de Salud del Perú -ESSALUD ejerce las funciones y los deberes como OPIP (Organismo Promotor de la Inversión Privada) y aquellos que están previstos en el artículo 6 del Decreto Legislativo N.º 1362, que les corresponde a las entidades públicas titulares de proyectos.

Dicha técnica permite una estrecha colaboración de los privados en la prestación de los servicios tan relevantes que, sin embargo, se ha estado implementando de manera aún muy limitada[6]. Ello ocurre porque cuando se ha propuesto esto de manera reiterada en foros académicos, en reuniones de trabajo y demás, la percepción errónea siempre ha sido que se pretende privatizar la salud pública[7], como lo hemos señalado anteriormente.  

Ahora bien, muchos establecimientos de salud se encuentran fuera de la red de Essalud, encontrándose en la red del Ministerio de Salud o dentro de la competencia de los Gobiernos Regionales o Locales. Sin embargo, dada la amplitud de la normativa en materia de APP, nada obsta para que pueda emplearse dichos mecanismos para generar una mejora sustancial del servicio, como está ocurriendo. No obstante, sería pertinente incorporar una disposición en este sentido en el reglamento a fin de generar mayor fluidez respecto de la inversión privada en estos establecimientos de salud.

Modalidades de APP en materia de salud

De hecho, existen diversas modalidades de APP en materia de salud[8]. Tenemos en primer lugar la más completa que es la bata blanca, que incluye el servicio público de salud, siendo los casos citados anteriormente buenos ejemplos de esta modalidad[9]. Pero también tenemos la modalidad de bata gris, que incluye únicamente los servicios no asistenciales, como es el caso del recientemente adjudicado Hospital de Emergencias Villa El Salvador – HEVES.

Asimismo, la modalidad bata verde incorpora algunos servicios de apoyo asistencial, como por ejemplo patología clínica o esterilización, como es el caso del Instituto Nacional de Salud del Niño, que ha generado buenos resultados. Finalmente, la APP especializada se dirige a un servicio específico que debe prestarse a través de la participación del inversionista privado.

En este punto es necesario recordar lo establecido por el Decreto de Urgencia N.º 017-2019 que establece medidas para la Cobertura Universal de Salud y que en su artículo 6 establece un conjunto de mejoras en la gestión y eficiencia de la oferta de servicios de salud como son la implementación de un sistema en línea de la programación de turnos y citas de la cartera de servicios de salud ofertados por todas las IPRESS, y su correspondiente publicación en el portal del MINSA, de los Gobiernos Regionales y de SUSALUD para la consulta interactiva y amigable por la ciudadanía; así como la automatización de los servicios de apoyo al diagnóstico; entre otros.

Se necesita profesionales especializados

La implementación exitosa de asociaciones público-privadas en el sector salud requiere de profesionales altamente capacitados que comprendan tanto las complejidades del derecho administrativo como las dinámicas económicas que rigen estos mecanismos de colaboración.

En este contexto, la Maestría en Derecho Administrativo Económico de la Escuela de Posgrado de la Universidad Continental se posiciona como una herramienta fundamental para formar especialistas capaces de navegar el marco normativo de las APP, evaluar su viabilidad económica y gestionar eficientemente la implementación de proyectos que mejoren la calidad de los servicios públicos de salud.

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[1] Artículo 7. Todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la comunidad, así como el deber de contribuir a su promoción y defensa. La persona con discapacidad tiene derecho al respeto de su dignidad y a un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad.
[2] Sobre el particular: GARCES MANYARI, Alfonso Jesús – La Inversión Privada en el Perú. El desarrollo de las asociaciones público-privadas.  Lima: Gaceta Jurídica, 2022, p. 41 y ss
[3] VIDENZA CONSULTORES - Nuevo modelo de provisión de servicios públicos con énfasis en el nivel de servicio. Informe final. Lima: AFIN, 2021, p. 68 y ss.
[4] Tercera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo que regula la Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos.
[5] Aprobado mediante el Decreto Supremo N.º 240-2018-EF
[6] Sobre el particular: BRAVO ORELLANA, Sergio – “Asociaciones Público-Privadas en el sector salud”.  En: Revista de Derecho Administrativo N.º 13.  Lima, CDA, 2013, p. 123 y ss.
[7]  Un ejemplo de ello lo encontramos en https://cmplima.org.pe/asociaciones-publico-privadas-y-la-entrega-de-los-establecimientos-de-salud/
[8] Rodríguez Abad, J. J. - Asociaciones público-privadas (APP): ¿Cómo pueden mejorar la calidad de los servicios de salud? Lima, ESAN, 2018. Recuperado el 5 de octubre de 2023, de: https://www.esan.edu.pe/conexion-esan/asociaciones-publico-privadas-app-como-pueden-mejorar-la-calidad-de-los-servicios-de-salud
[9] VIDENZA CONSULTORES – Ob. cit., p. 68.