Amenazas a la economía de mercado: El caso de las empresas públicas

Como hemos señalado anteriormente[1], el Congreso está aprobando leyes y proponiendo proyectos que van en sentido contrario a la necesidad de fortalecer la economía de mercado, que ya de por sí muestra múltiples falencias en nuestro país. Así tenemos desde la propuesta de constituir una línea aérea de bandera, hasta la generación de diversos mecanismos de controles de precios, entre otras preocupantes normas y proyectos de ley.

En este orden de ideas, existen diversos planteamientos de candidatos presidenciales dirigidos a incrementar la presencia del Estado en la economía a través por ejemplo de empresas públicas, lo cual no solo va en contra del principio de subsidiaridad establecido en el artículo 60 de la Constitución Política del Perú[2] sino que además carece de todo sustento técnico, más aún en un contexto en el cual se requiere incentivar vigorosamente la inversión privada para recuperarnos de la recesión que nos afecta producto del pandemia.

El principio de subsidiaridad

Hemos señalado en este blog que en el caso peruano la actividad empresarial estatal se encuentra fuertemente limitada por el principio de subsidiaridad[3]. De acuerdo con la doctrina, se entiende por dicho principio la obligación del Estado de realizar actividad empresarial únicamente ante la ausencia de inversión privada en determinado sector de la economía. Ahora bien, a fin de hacer efectivo dicho principio se debe cumplir con un conjunto de importantes requisitos, establecidos tanto en la Constitución como en un importante precedente emitido por el Tribunal del Indecopi[4].

El principio de subsidiaridad tiene sentido, en primer lugar, por el hecho que el Estado es en general un empresario ineficiente, como ha quedado demostrado desde la década de los 70´s hasta el día de hoy, dadas las importantes pérdidas que las empresas estatales generan[5]. A ello, debemos agregar que la existencia de empresas públicas es per se indebida desde el punto de vista económico, generando diversas distorsiones en el mercado cuando ellas no cumplen con el principio de subsidiaridad.

En primer lugar, en el contexto de la teoría de juegos[6], el árbitro no debería participar del juego, que es lo que ocurre con el Estado cuando realiza actividades económicas, existiendo siempre el riesgo que la regulación económica se oriente a favorecer a sus empresas. Asimismo, las empresas públicas no solo generan competencia desleal respecto a las empresas privadas que concurren en el mercado - lo cual se encuentra claramente establecido en el artículo 14 del Decreto Legislativo N.º 1044[7], que aprueba la Ley de Represión de la Competencia Desleal - , sino que además favorecen la corrupción y desincentivan la inversión en el mercado de servicios públicos y en la economía en general, como lo hemos visto de manera reiterada no solo en nuestro país sino en muchos otros.

Como resultado, la economía de un país debe propender a la privatización de las empresas públicas y a la sustitución del régimen de control estatal a un esquema de competencia[8], o en el peor de los casos, proceder a su otorgamiento en concesión a empresas privadas que van a administrar de manera más eficiente. De hecho, es necesario fortalecer los mecanismos existentes para que los privados puedan participar de la gestión y la propiedad de las empresas estatales, lo cual aporta no solo capital fresco, sino también un mejor gobierno corporativo y un más eficiente control administrativo.

Lamentablemente, el proceso de privatización de las empresas estatales, que fue iniciado tímidamente durante la década de los 90´s, fue interrumpido de manera abrupta a inicios del presente siglo, permaneciendo en la actualidad buena parte de los servicios públicos en manos del Estado, así como la provisión de algunos bienes[9], cuando ello podría estar vulnerando el  principio de subsidiaridad establecido en la Constitución.

Ahora bien, existen supuestos en los cuales resulta pertinente la provisión de bienes y servicios por parte del Estado, que es precisamente cuando la oferta no es suficiente para satisfacer la demanda como resultado de una distorsión en el mercado que no se puede resolver de otra manera. Un ejemplo de ello, es la provisión de oxígeno en el contexto de la actual pandemia. En este caso es necesario que el Estado intervenga ante la deficiencia de oferta. La cuestión es que dicha intervención debe ser eficiente, lo cual no ha ocurrido en estas últimas semanas, siendo necesaria la participación del sector privado en dicha provisión[10].

Una línea aérea de bandera

En este orden de ideas ¿Por qué constituir una línea aérea vulnera el principio de subsidiaridad? Lo primero que habría de preguntarse es si existe una demanda insatisfecha en el mercado que justifique la creación de una empresa estatal que realice esta actividad, que además es muy compleja, más aún en un contexto como el actual donde dicho sector se encuentra en una seria crisis producto de la pandemia que azota a todo el planeta[11].

En ese caso, encontramos que no existe una justificación técnica para constituir una empresa pública que realice la actividad de transporte aéreo más allá de consideraciones populistas o meramente ideológicas[12]. De hecho, el proyecto de ley presentado[13] carece del debido sustento técnico y jurídico, efectuando diversas afirmaciones sin informes o datos certeros que las respalden, lo cual es necesario en una norma que va a tener un importante impacto en la economía. Asimismo, el análisis costo beneficio del proyecto, que es indispensable para la procedencia de las normas, carece de desarrollo y solo hace referencia al artículo 60 de la Constitución.

La intención de crear empresas públicas, o en todo caso, la pretensión de la realización de actividades económicas por el Estado proviene de concepciones erróneas de cómo debe intervenir éste en la economía. La intervención administrativa tiene por finalidad corregir distorsiones en el mercado como son los elevados costos de transacción o las externalidades, que pueden a su vez generar excesos de demanda o deficiencia en la oferta. La creación de empresas estatales no se encuentra justificada en otras situaciones reales o ficticias que las ya señaladas, caso contrario se pueden generar serios daños a la economía, como muchas veces ha ocurrido.

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[1] https://propuestapais.pe/noticia/las-amenazas-en-la-economia-de-mercado-en-nuestro-pais-el-caso-de-los-controles-de-precios/
[2] Pluralismo Económico
   Artículo 60.- El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal.
[3] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-principio-de-subsidiaridad-y-su-aplicacion
[4] Contenido en la Resolución N.º 3134-2010/SC1-INDECOPI.
[5]https://gestion.pe/economia/empresas-estatales-sedapal-petroperu-corpac-eletroperu-empresas-estatales-registraron-deficit-de-s-2775-millones-noticia/
[6] Sobre el particular: GUZMAN, C. La constitución política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, pp. 12-13.
[7] Artículo 14.- Actos de violación de normas.-
(…)
14.3.- La actividad empresarial desarrollada por una entidad pública o empresa estatal con infracción al artículo 60 de la Constitución Política del Perú configura un acto de violación de normas que será determinado por las autoridades que aplican la presente Ley. En este caso, no se requerirá acreditar la adquisición de una ventaja significativa por quien desarrolle dicha actividad empresarial.
[8] Para un análisis de las ventajas de la privatización a partir de las deficiencias de las empresas públicas véase: Vickers, John y Yarrow, George, Un análisis económico de la privatización. Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1991, p. 44 y ss.
[9] https://www.fonafe.gob.pe/empresasdelacorporacion
[10]https://gestion.pe/peru/sagasti-anuncia-apoyo-del-sector-privado-para-la-provision-de-oxigeno-medicinal-nndc-noticia/
[11]https://gestion.pe/peru/creacion-de-una-aerolinea-de-bandera-en-peru-genera-controversia-y-rechazo-noticia/
[12]https://elcomercio.pe/economia/peru/aerolinea-bandera-que-opinan-los-expertos-tras-su-aprobacion-en-comision-del-congreso-noticia/
[13]https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/PL06153_20200907.pdf