El nuevo gobierno persiste en el afán de lograr la aprobación de una nueva constitución de nuestro país. En este punto, debemos recordar que los países que gozan de mayor estabilidad en términos generales (sea social, económica, política) han sido aquellos que han tenido una menor cantidad de textos constitucionales en su historia política, como lo hemos señalado de manera amplia en una publicación anterior[1].
La estabilidad de la norma constitucional
Ello implica que la regla de juego, en este caso la Constitución Política, se mantenga estable en el tiempo. Lo cual es evidentemente más eficiente tanto para el desarrollo económico y social en general, como para la estabilidad jurídica y política de un país[2]. La regla de juego estable permite entonces a los actores políticos, económicos y sociales en un país tomar decisiones eficientes[3], caso contrario tenemos incertidumbre y caos.
La estabilidad constitucional es entonces un requisito clave para lo que venimos señalando. No es casual entonces que el anuncio de la convocatoria a una asamblea constituyente genere un conjunto de efectos desfavorables en el funcionamiento del mercado, así como en la propia estabilidad política, efectos que hemos venido experimentando en los últimos meses.
En este orden de ideas, debemos recordar que una reforma constitucional no puede implicar el reemplazo de una norma constitucional por otra, vale decir, el cambio total de la Constitución[4]; razón por la cual, en principio, mecanismos a ser empleados como la convocatoria a una asamblea constituyente se encuentran proscritos, en particular en nuestro país, lo cual claramente se deduce de lo dispuesto por el artículo 206 de la Constitución Política del Perú.
De hecho, en tanto la reforma constitucional muestra límites estos incluyen la imposibilidad de generar una transformación total del Estado en su conjunto[5], los cuales están signados además en las cláusulas pétreas, que son disposiciones constitucionales que no pueden ser modificadas, a lo cual nos vamos a referir más adelante, entre las que encontramos el propio mecanismo a ser empleado para reformar la Constitución.
La rigidez de la norma constitucional
La Constitución sólo puede reformarse conforme al mecanismo establecido de manera taxativa en ella, lo cual se configura en el primer límite al Poder Constituyente Reformador, de naturaleza procedimental[6]. De hecho, contrariamente a lo que suele señalarse en algunos textos académicos, el poder constituyente sí admite límites, que están enfocados en particular en la tutela del Estado de Derecho, que como es evidente no puede ser afectado por la Constitución, caso contrario estaríamos frente a lo que Karl Loewenstein llama constitucional semántica, que constituye más bien un disfraz de constitución.
En este orden de ideas, la Constitución peruana es relativamente rígida, puesto que requiere de mayorías calificadas para la generación de una reforma, la misma que le corresponde al Congreso, siendo entonces imposible la recurrencia a una asamblea constituyente, como lo hemos precisado líneas arriba. Salvo claro que se reforme la Constitución en este punto, empleando el mecanismo que ella misma establece en su artículo 206. Sin embargo, consideramos que este importante precepto constituye una cláusula pétrea, como veremos más adelante.
Es así que toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y debe ser ratificada mediante un referéndum. Sin embargo, el referéndum puede evitarse cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable superior a los dos tercios del número legal de congresistas, en cada una de ellas.
Las cláusulas pétreas
Por otro lado, las constituciones consignan lo que se denomina cláusulas pétreas, por la cual algunos preceptos de la norma no pueden ser modificados[7]. Un ejemplo interesante se encuentra en la Ley Fundamental de Bonn, respecto al sistema de gobierno alemán[8], quizá la norma constitucional con mayor cantidad de cláusulas pétreas expresas; así como la Constitución de Italia[9], respecto a la forma de gobierno; o la Constitución Peruana de 1933, respecto a la reelección presidencial inmediata[10], limitación que se encuentra contenida también en la Constitución de Honduras[11]. Las cláusulas pétreas se muestran entonces como un importante límite a la reforma constitucional.
Debemos señalar que además un conjunto de supuestos tácitos o implícitos de cláusula pétrea, es decir, preceptos constitucionales que no se consideran susceptibles de ser modificados por ser consustanciales al Estado de Derecho[12], como son los derechos fundamentales, la separación de poderes[13], la iniciativa privada libre, la descentralización, los procesos constitucionales, entre otros. La existencia de dichas cláusulas pétreas tácitas explica entonces porque no es posible la reforma total de la Constitución[14].
En particular, la existencia de una cláusula de salvaguarda, contenida en el artículo 206 de la Constitución, es un mecanismo relevante para proteger a la propia Constitución de reformas que no se aprueben de manera correcta, como ha pasado muchas veces en nuestra historia constitucional. Ahora bien, es justo señalar que dicho precepto constituye también una cláusula pétrea, puesto que se dirige a tutelar la supremacía de la Constitución, siendo que permitir dicho cambio podría vulnerar el Estado de Derecho.
Como resultado, tanto desde el punto de vista jurídico, como desde el punto de vista funcional, es preferible mantener el mismo texto constitucional y efectuarle las sucesivas reformas que se requieran como resultado de la dinámica económica, social y política, que reemplazar un texto constitucional por otro. Ello, porque como hemos señalado líneas arriba, la Constitución tiene una clara vocación de permanencia[15], lo cual es siempre necesario para la estabilidad de un país
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[1] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/reformas-constitucionales-y-estabilidad
[2] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un Análisis Funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 30 y ss.
[3] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/la-importancia-de-la-teoria-de-juegos-para-la-economia
[4] NOGUEIRA ALCALA, Humberto – “La Reforma Constitucional en el Constitucionalismo Latinoamericano Vigente”. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XLIII, N.° 129. México: UNAM, 2010, p. 1268 y ss.
[5] Sobre el particular: MIJANGOS BORJA, María de la Luz – “Estabilidad y límites a la reforma constitucional”. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXI, N.° 91. México: UNAM, 1998, p. 165 y ss.
[6] WIELAND CONROY, Hubert – “Reforma constitucional”. En: En: Gutiérrez Walter (Dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, p. 1141 y ss.
[7] Sobre el particular: LOEWENSTEIN, Karl – Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1979, p. 189 y ss. MIJANGOS BORJA, María de la Luz – Op. cit., 168.
[8] Artículo 79°.- Reforma de la Ley Fundamental
(…)
(3) No está permitida ninguna modificación de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y 20.
[9] Art. 139°.- No podrá ser objeto de revisión constitucional la forma republicana.
[10] Artículo 142°.- No hay reelección presidencial inmediata. Esta prohibición no puede ser reformada ni derogada. El autor o autores de la proposición reformatoria o derogatoria, y los que la apoyen, directa o indirectamente, cesarán, de hecho, en el desempeño de sus respectivos cargos y quedarán permanentemente inhabilitados para el ejercicio de toda función pública.
[11] Artículo 239°.- El ciudadano que haya desempeñado la titularidad del Poder Ejecutivo no podrá ser Presidente o Designado.
El que quebrante esta disposición o proponga su reforma, así como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesarán de inmediato en el desempeño de sus respectivos cargos, y quedarán inhabilitados por diez años para el ejercicio de toda función pública.
[12] GUZMAN NAPURI, Christian – Ob. cit., p. 34.
[13] STC N.° 014-2002-AI/TC, fundamento 76.
[14] NOGUEIRA ALCALA, Humberto – Ob. cit., p. 1302 y ss.
[15] Sobre el particular: GARCIA TOMA, Víctor – Análisis Sistemático de la Constitución Peruana de 1993. Lima: Fondo de Desarrollo Editorial Universidad de Lima, 1998, Tomo II, p. 563-564. También: GARCIA-COBIAN CASTRO, Erika – “Reforma constitucional”. En: GUTIERREZ, Walter (Dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2005, Tomo II, p. 1147-1148.
