Beneficios tributarios: Cultura de privilegio y captura del Estado

A propósito del proceso de aprobación del Proyecto de Ley del Presupuesto Público para el año 2020, vuelve a surgir un tema crucial en la discusión de la política fiscal del país: la racionalidad de los beneficios e incentivos tributarios.

Aquí algunos datos poco conocidos de dicho proyecto: el 80% es financiado con recaudación tributaria (66% de impuestos nacionales y un 14% de recursos determinados - canon, sobrecanon, FONCOMUN, etc.). El gasto corriente sería de 15,5% al 2020, con una presión tributaria de 15,3% y un déficit de 1,6% del PBI.

Asimismo, según el último Marco Macroeconómico Multianual (MMM),  2020-2023, el valor estimado del gasto tributario (es decir, la renuncia fiscal por los incentivos y beneficios tributarios) al 2020 sería de 2% del PBI. 

Recomendaciones 

Un reciente informe de CEPAL-Naciones Unidas y Oxfam Internacional titulado “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe”; ha realizado un relevamiento de las prácticas de los gastos tributarios en ALC y ha determinado algunos elementos comunes entre los países, así como recomendaciones de política: 

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. Es inadecuado sumar las estimaciones individuales pues confunden y tampoco es apropiado asumir que equivalen a cuánto se recaudaría si se eliminan dichos tratamientos especiales. 
                                       2. No existe suficiente información de detalle que permita medir su efectividad.
                                       3. El nivel técnico está supeditado a la influencia política de los legisladores y grupos de poder.
                                       4.  No hay consistencia entre los incentivos fiscales y las políticas y planes de desarrollo.
                                       5. Se carece de adecuada gobernanza de los gastos tributarios. 

El economista Sebastian James del Banco Mundial también advierte que una mejor forma de evaluar el tamaño de los gastos tributarios es comparándolo con la presión tributaria, el déficit fiscal y la calidad del clima empresarial. Es así que en una muestra de países ha encontrado que los incentivos tributarios son menos eficaces en ambientes de reducido clima de negocios. 

Escenario peruano 

En nuestro país, la baja presión tributaria (14% del PBI), el elevado incumplimiento tributario (36% de IGV y 58% del IR) y un déficit fiscal de 2%, que debe seguir reduciéndose, permiten intuir que el tamaño del gasto tributario es alto y debería racionalizarse. 

Sin embargo, aunque desde el año 2002 se viene "transparentando" el monto de los gastos tributarios o "renuncia fiscal" que todos los ciudadanos asumimos cada año, no se ha logrado gran avance en sensibilizar a los involucrados en el proceso de diseño y aprobación de estos instrumentos. 

En el año 2012, el Ejecutivo introduce la Norma VII en el Código Tributario con el fin de establecer requisitos para la vigencia y renovación de este tipo de beneficios e incentivos e impedir su proliferación. Lamentablemente, al parecer, el Congreso puede pasar por alto lo establecido en dicha norma y realizar prórrogas que incumplen con lo ahí establecido; en un “saludo a la bandera” debilitando aún más su gobernanza.

Por otro lado, existe una leyenda urbana, profundizada por los legisladores, respecto a que los beneficios e incentivos tributarios son la panacea para todo tipo de problema de escaso desarrollo relativo.

Situación de países en desarrollo 

Siendo este un problema que trasciende al Perú y alcanza a todos los países en desarrollo, en el 2017, el CIAT y las Naciones Unidas publicaron una metodología de cálculo del costo/beneficio de los incentivos tributarios (Duanjie Chen y Marcel Ramírez). Esta fue aplicada al régimen especial para la actividad turística en República Dominicana; los resultados fueron contraintuitivos. 

El régimen especial generaba más costos que beneficios, siendo el principal costo, la mala asignación de la inversión privada hacia el turismo y fuera de otras actividades más productivas.

En resumen, un mal diseño de incentivos tributarios no solo genera inequidad del sistema tributario y mayores costos de administración y cumplimiento, sino que fundamentalmente distorsionan la asignación de recursos en la economía propiciando ineficiencia y elevados costos de oportunidad. 

Otro elemento vital en esta medición es la "redundancia", es decir, cuánta inversión realmente requirió del incentivo para concretarse. Un esfuerzo valioso es el de Ciudadanos al Día en colaboración con el International Budget Partnership (IBP) que ha lanzado un portal denominado beneficiostributarios.pe, en el cual se encuentra una recopilación de estudios de gastos tributarios, así como un checklist respecto a su cumplimiento con atributos de un “buen” mecanismo.

Se requiere extender su difusión no sólo entre diseñadores y legisladores sino especialmente sobre los ciudadanos para reconstruir una cultura de vigilancia ciudadana del presupuesto público.

¿Y el ciudadano?

A pesar de todo, los ciudadanos nos encontramos en una gran encrucijada. El responsable técnico del sistema tributario (MEF) intuye que algunos incentivos no salen a cuenta, pero no posee suficiente microdata que permita medir correctamente los beneficios y costos.

Esto le resta poder de negociación ante el Poder Legislativo que insiste en el afán de usar estos instrumentos para promover actividades. La poca transparencia de estos instrumentos respecto a los beneficiarios individualizados facilita su utilización como medios de "rent-seeking" que perpetúan una cultura de privilegios; una flagrante captura del Estado. 

Por esta razón, solo queda que los ciudadanos podamos romper con este círculo vicioso que hipoteca no solo el bienestar colectivo de nuevas y futuras generaciones, sino que debilita la gobernabilidad democrática. De esta forma, aumenta el riesgo de que el sistema fiscal siga profundizando la desigualdad, deslegitimando el contrato/pacto fiscal y debilitando el sentido de cohesión social. 

Requerimos de un consenso participativo entre Estado y ciudadanía que defina claramente las prioridades nacionales de desarrollo y así pueda fijar los instrumentos más adecuados para alcanzarlos, en un horizonte de mediano y largo plazo. Las decisiones fiscales erróneas de hoy serán pagadas por el menor bienestar de las próximas generaciones.

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