El desarrollo territorial y su importancia para el Perú

A menudo escuchamos mencionar la frase “desarrollo territorial” o “desarrollo local” pero ¿sabemos realmente qué comprende y su relevancia? En este artículo revisaremos el impacto que su plena implementación podría generar en el proceso de descentralización y en el desarrollo integral del Perú.

¿Qué es desarrollo territorial?

Tradicionalmente se ha sostenido que el desarrollo económico depende fundamentalmente de un gran flujo financiero sobre la inversión productiva. No obstante, en los tiempos actuales sabemos que este requiere innovación en el proceso productivo y en el actor empresarial.

A su vez, la innovación debe abarcar varios aspectos:

• El tecnológico: nuevos productos, nuevos equipos.
• Los métodos de gestión: en la organización y los procesos.
• Y lo institucional o social: normas y redes que permiten a la gente actuar de manera colectiva, alianzas público privadas, etc.

Debemos considerar también que la innovación es un factor cuyo éxito no solo depende de la oferta de productos o procesos innovadores. También es primordial que exista, en la sociedad y las empresas, la correspondiente demanda que haga uso efectivo de esa oferta. 

Aquí hace su aparición la dimensión territorial. No es efectivo que los cálculos y pronósticos se lleven a cabo sobre la base de los promedios nacionales. Los promedios nacionales son abstractos, no existen. Será necesario trabajar con los datos de los recursos reales y potenciales de cada ámbito territorial.

Es importante considerar también que podemos apreciar el desarrollo territorial desde diferentes ángulos, por ejemplo[1]:

• Su capital natural, cultural y patrimonial
• Su capital social
• Su capital humano y la forma como lo desarrollamos de manera justa y equitativa
• El capital económico en sus ámbitos territoriales (microeconómicos). Aquí será importante analizar las plataformas con que cuenta el territorio para impulsar su desarrollo (infraestructura vial, servicios financieros y nuevamente) y el fomento a la innovación territorial, tanto productiva como empresarial.

Francisco Alburquerque[2] nos brinda una definición de desarrollo económico local, “es un proceso de transformación de la economía y la sociedad de un determinado territorio, orientado a superar las dificultades y exigencias del cambio estructural en el actual contexto de creciente competitividad, globalización económica, así como de mayor valorización de la sostenibilidad ambiental, a fin de mejorar las condiciones de vida de la población de ese territorio.”

Nos señala Alburquerque que es fundamental en cada territorio la acción decidida de los actores públicos y privados para fomentar las actividades productivas, pero en forma especial las de las micro y pequeñas empresas, que en Latinoamérica son la mayoría y las más necesitadas de apoyo.

En ese sentido, su levantamiento censal y seguimiento son tarea básica del Estado, pero no solo en forma individual, sino también en función del eslabonamiento productivo y el territorio al que pertenece cada micro empresa.

Recomendaciones de la OCDE

Aterrizando en el caso peruano, creo que es importante revisar lo que nos ha dicho la OCDE en su Estudio Territorial presentado en 2016 al finalizar el Programa País[3]: 

“Las regiones del Perú son diversas, no están bien conectadas, y cada una tiene diferentes estructuras económicas y diversos potenciales de crecimiento, productividad y diversificación. Alcanzar el potencial de cada región requerirá de políticas integradas que se adapten a las circunstancias únicas de cada lugar, y que puedan mejorar simultáneamente las competencias, la innovación, la infraestructura y el entorno empresarial. Mejorar la priorización de la inversión pública y la integración de estas prioridades dentro de los marcos fiscales a nivel regional debe ser una prioridad.”

Las principales recomendaciones que la OCDE nos alcanza en dicho estudio, luego de su diagnóstico son:

• Diseñar e implementar una reforma integral de las finanzas subnacionales, que incluya el aumento de la proporción de los fondos de inversión (como regalías mineras) que se asignan a nivel regional y reducir la proporción asignada a las municipalidades, y la introducción de mecanismos para asegurar una distribución más equitativa de los fondos para inversión entre las regiones. Estas medidas ayudarían a superar el problema de las inversiones fragmentadas y de baja calidad, que no se adaptan a las necesidades básicas de la población.
• Políticas sectoriales y de innovación que favorezcan la diversificación de la economía y la complejidad de la canasta exportadora del país, en base a una estrategia de innovación de abajo hacia arriba, que genere un valor adicional a las exportaciones.
• Incorporar un enfoque estratégico a las políticas urbanas y rurales; fortaleciendo el rol de los gobiernos regionales en la coordinación y adaptación de las políticas públicas a las realidades territoriales. Una mejor colaboración entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, permitiría tener un enfoque que tome en cuenta las especificidades territoriales.
• Mejorar las estadísticas territoriales y sistemas de información para favorecer la calidad de las políticas públicas
• El actual enfoque para la política rural es fundamentalmente sectorial y asistencial. Los programas para aliviar la pobreza y las políticas para promover el desarrollo económico rural se encuentran poco conectadas. Priorizar el desarrollo de iniciativas que están diseñadas para mejorar la productividad y las oportunidades de diversificación para las comunidades rurales (por ejemplo, la minería, la agricultura, la pesca y el turismo).
• Mejorar la administración del uso de la tierra y la infraestructura para las zonas urbanas funcionales[4]. Esto incluye asegurar que cada ciudad tenga un plan estratégico espacial aprobado y planes urbanos, y que haya un proceso coordinado de vinculación con las decisiones de inversión en infraestructura a nivel subnacional y nacional.

De manera agregada, podríamos señalar que la OCDE propone que las regiones y municipalidades del Perú cuenten con las condiciones adecuadas para gozar de mayor autonomía financiera (mayores ingresos fiscales territoriales) y económica.

Lo anterior se puede lograr a través de la diversificación de sus empresas territoriales y una intensa difusión y aplicación de la innovación, de la propia iniciativa de sus actores territoriales privados y públicos, contando con la infraestructura física e institucional.

Es importante mencionar la relevancia de la Política Nacional de Competitividad y productividad, así como su plan de implementación[5], en la habilitación de esas condiciones adecuadas para el desarrollo de cada una de las instancias territoriales de nuestro país, para empezar, el cierre de brechas en infraestructura.

El Consejo de Coordinación Intergubernamental

Dentro de ese marco de infraestructura institucional debemos mencionar la aprobación en marzo de 2021 del reglamento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)[6], que reemplazó al anterior aprobado en 2009 y su modificatoria de 2011.

Ello es importante porque siendo el CCI el principal órgano de articulación y coordinación de los tres niveles de gobierno en materia de descentralización, en la práctica no habían podido sesionar por falta de operatividad de las normas y de voluntad política para hacer los cambios necesarios. El reglamento anterior exigía la presencia de más de 70 miembros.

El actual reglamento dispone la conformación por once miembros, seis del gobierno nacional y cinco de los gobiernos subnacionales, además dispone dentro de sus funciones, la de coordinar, articular y concordar intervenciones de construcción y gestión de agendas de desarrollo territorial a nivel regional y provincial, teniendo en cuenta las vocaciones y/o potencialidades territoriales, las dinámicas sociales, económicas, ambientales y las características particulares de los territorios, alineadas a las políticas nacionales. 

También define el reglamento a la agenda territorial, como, “…una herramienta que permite identificar las prioridades de un territorio y los resultados que se buscan alcanzar en el corto y mediano plazo, para el desarrollo territorial; es consensuada mediante el diálogo por los actores de un determinado territorio”.

Agenda Territorial para el Desarrollo

En setiembre de 2022, la Secretaría de Descentralización aprobó los Lineamientos Metodológicos para la elaboración de la Agenda Territorial para el Desarrollo y su Estrategia de Implementación[7].

Los lineamientos aprobados son de aplicación para aquellas autoridades locales, provinciales y/o regionales que han identificado la necesidad de establecer las prioridades económicas, sociales, ambientales e institucionales, sobre la base de las propias demandas de la población y las políticas locales, regionales y nacionales; para lo cual se establecen espacios de coordinación.
Los lineamientos proponen tres etapas para la elaboración de las agendas territoriales:

Etapa 1. Entendiendo el territorio

Esta etapa consolida la información del territorio procedente de los diagnósticos levantados para los planes de desarrollo concertado, tanto regional como local, y se complementa con información secundaria territorial.

Dicha información debe ser organizada según las dimensiones económica, social, ambiental, política e institucional. De igual modo se deberá elaborar el mapeo de actores del territorio, tomando en consideración su relación e influencia en cada una de las dimensiones señaladas.

Etapa 2. Identificación de prioridades en el territorio

Esta es una etapa muy participativa, se trata de que la información territorial de la etapa 1, sea debatida, validada y priorizada por los actores (también definidos en la etapa anterior).

Para el efecto, los lineamientos proponen la realización de talleres participativos con los representantes de los actores y según las dimensiones, así como matrices donde volcar la información, valorización y priorización que se lleve a cabo. 

Finalmente, en esta etapa se obtiene un cuadro con la agenda priorizada de la siguiente manera:

Etapa 3. La estrategia de implementación de la Agenda Territorial

Esta etapa finaliza con una propuesta de actividades, presupuestos, fuente de financiamiento, responsables y cronograma para concretar cada una de las intervenciones priorizadas en la etapa anterior. Esta propuesta debe ser socializada y aprobada por los actores territoriales definidos anteriormente.

Debo señalar que la realización de las recomendaciones señaladas de la OCDE sobre el ámbito territorial, los lineamientos para la elaboración de los modelos de provisión de bienes y servicios, provisión definida con carácter muy participativo[8] y estos lineamientos para la formulación de la agenda territorial, están en el buen camino para impulsar el desarrollo territorial en nuestro país.

Su avance y éxito no solo dependerá de las autoridades, sean nacionales, regionales o locales, sino también de la sociedad civil y la academia. Todos, en primer lugar, difundiendo, promoviendo y exigiendo sus usos, junto con otras herramientas que promueven la participación ciudadana, tanto en la toma de decisiones como en este caso, o en la formulación de los planes de desarrollo concertado y en los presupuestos participativos, tanto como en el caso de la fiscalización, recibiendo y exigiendo rendiciones de cuenta veraces y claras.

Apreciamos el objetivo principal de esta participación territorial de la ciudadanía, el que los servicios que proporcione el estado tengan mayor valor público, ello porque en su formulación y fiscalización, haya participado la misma ciudadanía.

Como hemos visto a lo largo de este artículo, la realidad multidiversa de nuestro país, tanto en el ámbito de los ecosistemas naturales como en su multiculturalidad, hacen necesario que el diseño de las políticas nacionales parta del conocimiento y la interacción con la población del territorio para la cual se prepara el diseño. Considerando esto, el Doctorado en Gobierno y Administración Pública de la Escuela de Posgrado de la Universidad Continental incluye una certificación progresiva en gestión estratégica y territorial. Solicita más información del doctorado aquí.

[1] Cepal (2001). Desarrollo económico local y descentralización en AL: análisis comparativo.
[2] Prólogo de obra citada.
[3] OCDE (2016). Análisis Territorial de la OCDE: Perú 2016
[4] INEI, recuperado de: https://sdmr.inei.gob.pe/cms/multimedia/home/menuSect-2-80
Si bien, en términos operativos un territorio funcional se define como un conjunto geográficamente continuo de unidades administrativas menores (municipios, comunas, distritos) dentro del cual un porcentaje importante de los habitantes se desplazan regularmente para trabajar, la naturaleza económica y social de este espacio corresponde también al lugar donde la población habita y accede a los servicios públicos y privados relacionados con su lugar de residencia (educación, salud, abasto, gobierno, recreación y cultura, entre otros); donde, además de trabajar, las personas organizan su logística y su entretenimiento.
[5] Política Nacional de Competitividad y productividad aprobada con Decreto Supremo N° 345-2018-EF, fecha 29 de diciembre de 2018.
Plan Nacional de Competitividad y Productividad aprobado con Decreto Supremo N° 237-2019-EF, fecha 26 de julio de 2019
[6] Decreto Supremo N° 050-2021-PCM de fecha 22 de marzo de 2022
[7] Resolución de Secretaría de Descentralización N° 034.2022-PCM/SD de fecha 31 de agosto de 2022
[8] Aprobada por Resolución de Secretaría de Descentralización N° 011-2020-PCM/SD. 24 de setiembre de 2020