¿Cualés son las disposiciones constitucionales en materia presupuestal?

Christian Guzmán Napurí
Por: Christian Guzmán Napurí
Director de la Maestría en Derecho Administrativo Económico

Conforme lo dispuesto por el artículo 77º de la Constitución Política del Perú, la administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. Así, la administración presupuestal es un principio constitucionalmente garantizado, siendo ello imprescindible para mantener el adecuado funcionamiento de las finanzas públicas. Esto funciona además como un límite al Poder Ejecutivo y al Congreso[1], que responde a la necesidad de mantener estables las reglas de juego, como ya lo hemos señalado anteriormente en este blog.

 

La Constitución establece además que la estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central (hoy denominado gobierno nacional) e instancias descentralizadas. Cabe mencionar que muchas veces existe controversia respecto a la manera cómo se distribuyen los recursos públicos en dichos ámbitos, debido a la falta de capacidad de gasto que existe en los diversos niveles de gobierno.

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Se señala también en la norma constitucional que el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos. Además, su programación y ejecución deben responder a los criterios de eficiencia, necesidades sociales básicas y de descentralización. Revisemos estos criterios uno por uno.

 

El primer criterio, eficiencia, va enfocado a obtener resultados favorables al menor costo posible[2]. Se alínea así con la definición social de eficiencia a la cual hemos aludido anteriormente en este blog.

 

El segundo criterio responde al menester de satisfacer necesidades sociales básicas por parte del Estado. Si bien esto fue una novedad de la Constitución de 1993, no es que no se pudiera deducir de las disposiciones que sobre la materia existían en la Constitución de 1979, que mostraba una mayor intervención estatal. Ahora, dichos recursos deben emplearse para generar riqueza; siendo ello preferible a la transferencia directa de recursos[3].

 

Finalmente, el tercer criterio alude al hecho de que existen unidades descentralizadas territorialmente, que gozan de autonomía. Los gobiernos locales y regionales muestran problemas de ejecución de gasto; sin embargo, la descentralización fiscal implica no sólo transferir recursos sino también capacidades[4]. Lo anterior, teniendo claro que no todo puede ser realizado por el Gobierno Nacional, más aún si consideramos como contexto la implementación de la gestión por resultados[5]. A ello debemos agregar que el gobierno nacional también muestra serios problemas de calidad de gasto, habiendo ejecutado hasta el momento mucho menos del 50% de presupuesto destinado a inversión[6].


Equilibrio presupuestal


Asimismo, el artículo 78º de la Constitución preceptúa que el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado. Este principio es crucial para el mantenimiento de finanzas saludables y se encuentra regulado de manera expresa por varias leyes; sin embargo, no es regla general en el derecho constitucional comparado[7].

Ha ocurrido que el Perú ha mostrado en ocasiones superávit fiscal, para algunos debido a los elevados precios de los minerales. Sin embargo, que exista superávit en ocasiones puede sugerir dificultades en la ejecución del gasto, pudiendo existir además una mayor recaudación de la que se necesita, con el consiguiente costo social[8].
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La norma señala también que los préstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nación no se contabilizan como ingreso fiscal. Lo anterior, a efectos de evitar la existencia de un equilibrio fiscal ficticio (que sea sólo contable); mecanismo muy empleado antes de la vigencia de la Constitución de 1993, y que además podría generar presiones inflacionarias[9].

Lo antes señalado debe concordarse con el último párrafo del artículo 84º de la Constitución, el mismo que preceptúa con claridad que el Banco Central de Reserva está prohibido de conceder financiamiento al erario, salvo la compra, en el mercado secundario, de valores emitidos por el tesoro público, dentro del límite que señala su ley orgánica.

A lo anterior, debe agregarse que los congresistas carecen de iniciativa de gasto[10], lo cual es clave para asegurar que no exista déficit fiscal o que el mismo sea mínimo. Esto abona a la disciplina fiscal y nos mantiene protegidos de crisis financieras, a diferencia de lo que ha ocurrido en países europeos y latinoamericanos. A su vez, impide decisiones de gasto provenientes de condicionamientos políticos, como ha ocurrido antes de la vigencia de la Constitución de 1979[11]. Así, resulta imposible que la Ley de Presupuesto que se apruebe muestre déficit fiscal, el mismo que puede generarse más bien en el transcurso del ejercicio fiscal.

Todos estos controles constitucionales pretenden evitar crisis económicas como la hiperinflación de los años 80; generada porque el gasto público se estaba financiando con emisión inorgánica, lo cual indefectiblemente genera inflación. Para aplicarlos efectivamente y promover la competitividad económica del país es necesario contar con profesionales que dominen el derecho administrativo económico y lo apliquen a la adminsitración pública. Adquiere las herramientas necesarias con nuestra Maestría en Derecho Administrativo Económico.

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[1] Sobre el particular: MORON URBINA, Juan Carlos – “Los fundamentos constitucionales de la administración financiera peruana”. En: Themis N.° 39. Lima: Pucp, 1999, p. 158.
[2] RUBIO CORREA, Marcial – Estudio de la Constitución Política de 1993. Lima: PUCP, 1999, vol. 3, p. 440. ECHAIZ MORENO, Daniel – “Presupuesto de Sector Público”. En: GUTIERREZ, Walter (dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, T.II, p. 350.
[3] RUBIO CORREA, Marcial – Op. cit., vol. 3, p. 441.
[4] SHACK, Nelson – Presupuestar en Perú. Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2006, p. 18.
[5] ZAPATA GUTIERREZ, Luis I.- “El proceso de descentralización y la mejora del gasto público”. En: Administración Pública & Control N.° 4. Lima: Gaceta Jurídica, abril de 2014, p. 52 y ss.
[6] https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx
[7] MORON URBINA, Juan Carlos – Op. cit., p. 175.
[8] ECHAIZ MORENO, Daniel – Op. cit., p. 345.
[9] MORON URBINA, Juan Carlos – Op. cit., p. 176.
[10] Artículo 79.- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.
En cualquier otro caso, las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economía y Finanzas.
Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.
[11] RUBIO CORREA, Marcial – Op. cit., vol. 3, p. 449.

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