En general, se entiende por sistema en el derecho administrativo al conjunto de órganos u organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin común[1]. Un sistema constituye entonces una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración de insumos para cumplir con su labor de manera eficiente[2].
En este orden de ideas, conforme el artículo 43 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, la LOPE), los sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la administración pública que requieren ser realizadas por todas o por varias entidades de los poderes del Estado, los organismos constitucionales y los niveles de gobierno.
La norma establece que solo por ley se crea un sistema. Esta reserva de ley es fundamental a fin de evitar la creación arbitraria de sistemas, en especial, en el caso de los sistemas administrativos, que se caracterizan por ser transversales y por establecer parámetros al margen de acción de las entidades, aún en el caso de aquellas que son autónomas. Para la creación de los sistemas, se debe contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros, ente encargado de coordinar el funcionamiento de la administración pública.
Ejemplos de sistemas, en el caso de los sistemas funcionales, puede encontrarse en el sistema electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones como entes rectores, pero en el cual participan también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec), el propio Poder Ejecutivo, entre otros.
Otro ejemplo interesante es el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres[3], que tiene la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre, cuyo ente rector es la Presidencia del Consejo de Ministros, pero en el cual participan múltiples órganos y entidades, como los ministerios del Interior y Defensa o los gobiernos regionales y locales.
También se incluye, como un sistema administrativo, el Sistema Nacional de Control, cuyo ente rector es la Contraloría General de la República, sistema al cual aludimos repetidamente en nuestras publicaciones.
Es necesario señalar que los entes que conforman sistemas administrativos no necesariamente ejercen únicamente función administrativa, siendo posible el ejercicio de otras funciones en circunstancias diferentes, como ocurre por ejemplo con el Jurado Nacional de Elecciones, que realiza también función jurisdiccional.
Los sistemas tienen por función permitir que diversos órganos y organismos de la administración pública actúen de manera coordinada con la finalidad de obtener un resultado común. En una lógica de modernización del Estado, los sistemas cumplen un rol medular, al organizar de una manera más racional a las actividades públicas y permitir que ellas se realicen de manera coherente.
Finalmente, desde el punto de vista de la gestión pública los sistemas se relacionan directamente con la actividad organizativa de la administración pública, que permite establecer una estructura eficiente para el cumplimiento de sus funciones públicas, a la cual nos hemos referido anteriormente en este blog.
La organización sistémica y la organización sectorial se han convertido en íconos de la gestión pública moderna, pero su ejercicio debe ser racional, dentro de ciertos límites, sin afectar la necesaria especialización y autonomía de las entidades.
Ahora bien, conforme lo dispuesto por el artículo 45 de la LOPE, los sistemas funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado, de manera coordinada. Ejemplos de ello son el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el Sistema Nacional de Defensa, el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente[4], el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental[5], o el Sistema Electoral.
A diferencia de los sistemas administrativos, los sistemas funcionales no operan transversalmente a través de toda la administración pública y no necesariamente poseen una contraparte en organismos constitucionales autónomos o en gobiernos descentralizados. No están taxativamente enumerados y pueden ser creados por una ley ordinaria, sin que sea necesaria una ley orgánica que modifique la LOPE.
Por otro lado, los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso, afectando directamente su gestión administrativa. Por ello, los sistemas administrativos están determinados taxativamente por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no pudiendo crearse otros sin que la citada norma sea modificada.
A su vez, el Decreto Supremo N.º 043-2006-PCM definía los sistemas administrativos como los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la administración pública, que tienen por finalidad asegurar el cumplimiento eficaz de los objetivos de las entidades a través de la utilización eficiente de los medios y recursos humanos, logísticos y financieros[6].
Ahora bien, el Decreto Supremo Nº 054-2018-PCM, si bien menciona a los sistemas, no los regula ni define. Sin embargo, posee un título que regula los sistemas funcionales, conteniendo una definición equivalente a la de la LOPE, y una importante regulación respecto del expediente del proyecto de ley que crea el sistema, el contenido del informe técnico, así como la opinión de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM.
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[1] Es necesario efectuar esta salvedad porque en otras ramas del derecho público el concepto de sistema puede significar otra cosa. Por ejemplo, en el ámbito del derecho electoral, un sistema electoral se define como el conjunto de mecanismos que se emplean para convertir votos en representación. En este sentido, se habla de sistemas electorales proporcionales, mayoritarios, entre otros, concepto que no es el que emplea el derecho administrativo y la gestión pública.
[2] RUBIO CORREA, Marcial, El sistema jurídico: introducción al derecho. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2000, pp. 73 y 74.
[3] Artículo 1 de la Ley N.º 29664.
[4] Código de los Niños y Adolescentes
“Artículo 27. Definición El Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente es el conjunto de órganos, entidades y servicios públicos y privados que formulan, coordinan, supervisan, evalúan y ejecutan los programas y acciones desarrollados para la protección y promoción de los derechos de los niños y adolescentes. El sistema funciona a través de un conjunto articulado de acciones interinstitucionales desarrolladas por instituciones públicas y privadas”.
[5] Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
“Artículo 3. Finalidad El Sistema tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley N.º 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, en la Ley N.º 28611, Ley General del Ambiente, en la Política Nacional del Ambiente y demás normas, políticas, planes, estrategias, programas y acciones destinados a coadyuvar a la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales, al desarrollo de las actividades productivas y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una efectiva gestión y protección del ambiente”.
[6] Artículo 5.- Definiciones.