Denominamos voto de investidura a aquella institución política que consiste en la ratificación de la designación que realiza el jefe de Estado – sea este presidente o rey - del jefe de Gobierno – llámese primer ministro, presidente del Gobierno, canciller o jefe de gabinete – por parte del Parlamento, sin la cual el jefe de Gobierno no puede válidamente asumir funciones[1].
En consecuencia, es necesario señalar que el Voto de Investidura es una institución que es típica del régimen parlamentario[2], en el cual las categorías de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno se encuentran separadas y éste último, para poder mantenerse en el cargo, debe gozar de la confianza de las cámaras, caso contrario se encontraría obligado a renunciar, debiendo el Jefe de Estado aceptar dicha renuncia.
El jefe de Estado es el que designa al correspondiente jefe de Gobierno. Seguidamente, esta designación es sometida a las cámaras – o a la cámara política, dependiendo del caso - a fin de que las mismas la ratifiquen. En ocasiones el jefe de Gobierno se presenta ante las cámaras – solo o en compañía del resto del Gabinete - a fin de presentar su plan de gobierno. Una vez ocurrido ello el jefe de Gobierno se somete a la ratificación de las Cámaras. Si las cámaras no ratifican la designación del jefe de Estado o emiten un voto en contra del jefe de Gobierno designado, éste no asume el cargo.
No obstante, es preciso señalar que no existe necesariamente voto de investidura en todos los sistemas de gobierno que podríamos considerar como parlamentarios. De hecho, la cuna del parlamentarismo, el Reino Unido, carece de Voto de Investidura, al igual que los países escandinavos y la casi totalidad de los sistemas semipresidenciales europeos.
Sin embargo, dicha institución existe claramente en países como España o Alemania – con las evidentes diferencias entre ambos -, en las cuales se ha racionalizado el régimen parlamentario a fin de evitar la inestabilidad política, consustancial al parlamentarismo puro en naciones que carecen de partidos disciplinados y liderazgos claros. La justificación del voto de investidura proviene entonces de la necesidad de hacer participar al Parlamento de la designación del jefe de Gobierno y dotarlo así de una mayor estabilidad.
La regulación de la Carta de 1993
El artículo 130° de la Constitución de 1993 fue una absoluta novedad en el ordenamiento constitucional peruano, pues prescribe que al presentarse el Consejo de Ministros ante el Congreso para debatir la política general del gobierno, su Presidente debe plantearle cuestión de confianza[3]. En otras palabras, cada Primer Ministro nombrado por el jefe de Estado debe someterse a la ratificación del Congreso. Y, de la misma forma, somete a todo el Gabinete a la posibilidad de ser obligado a dimitir al comenzar sus funciones[4].
En este caso nos encontramos ante un voto de investidura claramente atípico o impropio, el mismo que solo posee consistencia en escenarios parlamentaristas, en los cuales el primer ministro y el gabinete posean de manera efectiva atribuciones de Gobierno. Decimos que es impropio porque el Presidente del Consejo de Ministros asume el cargo y más bien se presenta al Congreso a fin de obtener la confianza parlamentaria que le permita permanecer en el cargo.
El voto de investidura está creado – en especial, en el derecho constitucional comparado - para elevar el protagonismo del Gabinete en los asuntos de Estado, así como para permitirle al Congreso poder obligar al Jefe de Estado a crear Gabinetes de su confianza, sin que para ello sea necesario censurarlos. En otras palabras parlamentariza el régimen de gobierno. Pero, como es evidente notar, la sola existencia de dicho mecanismo no necesariamente reduce los poderes presidenciales, sino muchas veces genera el efecto exactamente opuesto[5].
El empleo del voto de investidura impropio en el Perú
De hecho, el precepto se había cumplido prácticamente sin afectación alguna desde la entrada en vigencia de la Carta de 1993. Todos los Presidentes del Consejo de Ministros se habían presentado ante el Congreso para exponer la política general de gobierno desde la vigencia de la Carta de 1993. De inmediato, y en cumplimiento del precepto constitucional, han presentado la respectiva moción de confianza, la misma que no les había sido rechazada en ningún caso.
Ello, hasta el año pasado, en que el Congreso le negó la confianza al Gabinete conformado por Pedro Cateriano luego de su exposición efectuada conforme lo dispuesto por la Constitución de 1993, en el contexto de una conformación partidaria muy polarizada. Posteriormente, el Gabinete que fuera conformado por el presidente Merino no efectuó dicho presentación dado lo efímero de su mandato. Finalmente, el Gabinete Bermúdez, conformado por el Presidente Sagasti, obtuvo la confianza parlamentaria sin mayores problemas.
Por otro lado, el Proyecto de Constitución que se estuvo discutiendo en el Congreso de la República hace ya algunos lustros eliminaba el voto de confianza al cual estamos haciendo referencia, al señalar que la exposición del gabinete ministerial no generaba voto alguno del Congreso, de manera similar a lo señalado por la Constitución de 1979. La lógica de dicha acción estriba en la inconsistencia de dicha institución en un régimen que es eminentemente presidencial como el peruano. Como se recuerda, dicho proyecto no fue aprobado.
Sin embargo, como hemos señalado anteriormente[6], es evidente la necesidad de una racionalización adecuada del régimen presidencial peruano, que permita la asunción de mayores funciones por parte del Presidente del Consejo de Ministros y del Gabinete en su conjunto. En este último contexto, instituciones como el Voto de Investidura o el voto de confianza previo existente actualmente en el Perú resultarían de una importancia medular.
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[1] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p.721 y ss.
[2] HAKANSSON NIETO, Omar – “Exposición de la política general del gobierno y cuestión de confianza”. En: GUTIERREZ, Walter (dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2005, T.2, p. 429.
[3] Del texto de 1993:
Artículo 130°.- Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza.
Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura extraordinaria.
[4] FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco – “El Nuevo Ordenamiento Constitucional del Perú”. En: La Constitución de 1993, Análisis y Comentarios. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 41 y 46.
[5] Gran parte del debate respecto de dicho artículo se centró en la supuesta elevación del protagonismo del Presidente del Consejo de Ministros respecto al Presidente y a la Cámara. DIARIO DE DEBATES - Congreso Constituyente Democrático. Edición oficial, 1998, p. 1658, 1664. La propuesta fue aprobada ampliamente por el pleno. Ibid., p. 1674.
[6] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/reformas-para-el-regimen-politico-peruano
