Fuentes del derecho administrativo: reglamentos ejecutivos

Como hemos tratado anteriormente, los reglamentos son una de las fuentes del derecho administrativo peruano. En este artículo, nos centraremos en los reglamentos ejecutivos. Exploraremos su relación con la Constitución peruana, así como la discusión en torno a la discrecionalidad en su emisión. Además, abordaremos la regulación legal de estos reglamentos y cómo se alinean con los principios de competencia, transparencia y jerarquía.

¿Qué es un reglamento ejecutivo?

Dentro de los reglamentos encontramos dos tipos. Uno de ellos es el reglamento ejecutivo —o secundum legem— que normalmente cumple la función de reglamentar las normas con rango de ley. Se dicta para posibilitar la aplicación de éstas, completándolas y detallando lo necesario para asegurar su cumplimiento, haciéndolas operativas[1].

La existencia de la potestad reglamentaria, a este nivel, no procede de una delegación legislativa expresa, sino de la norma constitucional[2]. La misma que, en el caso peruano, establece dicha prerrogativa a favor del presidente de la República.

El reglamento ejecutivo, en consecuencia, se dicta de conformidad con lo establecido por la Constitución; sin transgredir ni desnaturalizar las leyes que reglamenta. El vehículo jurídico de los reglamentos ejecutivos es el decreto supremo, en tanto norma de carácter general emanada del Poder Ejecutivo. Pero también puede ser el decreto de alcaldía, si lo que se reglamenta es una ordenanza municipal[3]; o el decreto regional, si lo que se reglamenta es una ordenanza regional[4], de conformidad con sus respectivas leyes orgánicas.

Sin embargo, existen normas que regulan situaciones de carácter general, emitidas por el Poder Ejecutivo mediante decretos supremos que no reglamentan ley alguna. Por ejemplo, cuando existe reserva reglamentaria; siendo posible entonces que el Poder Ejecutivo emita reglamentos autónomos, como veremos más adelante. Ello es pertinente únicamente en casos en los cuales no existe reserva de ley respecto de la situación dada.

Discrecionalidad para emitir reglamentos ejecutivos 

Los reglamentos ejecutivos o de ejecución implican la existencia de una ley previa a la que haya que reglamentar, lo cual ha sido señalado expresamente en el texto de la citada ley. 

De hecho, no toda ley es susceptible de ser reglamentada, puesto que muchas de ellas contienen en su texto los mecanismos para hacerla operativa[5]. 

En la doctrina se ha discutido si es que la potestad de emitir reglamentos ejecutivos pertenece a la órbita discrecional del Poder Ejecutivo o si más bien requiere de la invitación de la ley para que la misma pueda ser reglamentada[6].

En este orden de ideas, suponer que el Gobierno posea discrecionalidad para reglamentar todas las leyes sin que el Congreso pueda determinar si dicha ley requiere ser complementada puede suponer una excesiva atribución de facultades, la que puede implicar comportamientos arbitrarios. 

Sin embargo, muchas veces ocurre que hay normas jurídicas con rango de ley que requieren ser complementadas pero no se ha previsto legalmente su reglamentación.

Es así como el Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa establece[7] que la emisión del reglamento ejecutivo no requiere de una habilitación expresa por parte de la norma con rango de ley que se reglamenta. Añade la norma que, de darse el caso, la exposición de motivos deberá contener una justificación detallada de la reglamentación a ser aprobada, explicitando su necesidad y pertinencia conforme a lo dispuesto por la norma.

Así, es necesario señalar que el reglamento solo podría aplicarse a aquellas leyes cuyo empleo corresponde al Poder Ejecutivo, como señala la doctrina[8]; puesto que las leyes aplicables por otros poderes eventualmente les otorgan potestades normativas a ellos y las normas de derecho privado son aplicadas por los particulares, no siendo necesaria mayor regulación.

Además, es la ley la que debe determinar la regulación fundamental de la materia, dejando al reglamento los temas operativos o accesorios. En especial, es la ley la que debe establecer la asignación de competencias, la regulación de procedimientos administrativos especiales, la posibilidad de establecer derechos de tramitación, la prerrogativa de avocarse al conocimiento de un procedimiento, la posibilidad de imponer multas coercitivas, la posibilidad de ejercer compulsión, la potestad revocatoria de actos administrativos y la tipificación de infracciones y sanciones.

En la práctica, sin embargo, ocurre muchas veces que la ley regula aspectos muy generales del tema que es materia de regulación, dejando al reglamento ejecutivo la tarea de tratar enteramente aquel; que es un hecho que eventualmente vulneraría la reserva de ley que pueda haberse establecido en el caso concreto, como lo hemos señalado líneas arriba.

Regulación legal de los reglamentos ejecutivos

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece una importante regulación de los reglamentos ejecutivos[9]. Señala, en primer término, que el proyecto de norma reglamentaria es elaborado por la entidad competente. Esto posee una evidente justificación técnica, puesto que dicha entidad es la que conoce la materia que se debe regular.

Además, se establece que el proyecto de reglamento se tramita acompañado de la exposición de motivos, los informes, estudios y consultas realizados. 

La finalidad de ello estriba en que el presidente de la República conozca al detalle el proceso de elaboración del proyecto de reglamento, asegurando que se encuentre debidamente sustentado. En especial, en lo que concierne al análisis de impactos cuantitativos y/o cualitativos de la norma[10], que es mucho más que simplemente indicar si la misma genera gasto presupuestal.

Asimismo, la norma prescribe que los reglamentos se ajustan a los principios del derecho administrativo. A continuación abordaremos los principios de competencia, transparencia y jerarquía. 

Principio de competencia

Debe entenderse que el principio de competencia hace referencia a que el Poder Ejecutivo ejerce sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros niveles de Gobierno; no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribuciones inherentes a sus competencias exclusivas[11].

Así, solo el presidente de la República puede emitir reglamentos ejecutivos, conforme lo prescrito por la norma constitucional. Facultad que, sin embargo, no puede ser ejercida individualmente; sino requiriendo del refrendo ministerial o del acuerdo con el Consejo de Ministros, en su caso[12].

Principio de transparencia

En cuanto al principio de transparencia, no se reduce a la publicación de la norma, la cual es obligatoria por mandato constitucional; sino al proceso de elaboración del reglamento, razón por la cual el proyecto de reglamento debe publicarse también. 

En este orden de ideas, la norma preceptúa que los proyectos de reglamento se publican en el portal electrónico respectivo y por no menos de cinco (5) días calendario, para recibir aportes de la ciudadanía, cuando así lo requiera la ley.

Principio de jerarquía

Por otro lado, el principio de jerarquía implica que el reglamento ejecutivo no puede transgredir la ley o la Constitución. En consecuencia, la norma preceptúa que los reglamentos ejecutivos no pueden transgredir ni desnaturalizar la ley, lo cual a su vez es consistente con la norma constitucional. Como ya lo hemos señalado, en el Perú no existen los reglamentos de necesidad o de urgencia. Los decretos de urgencia son normas con rango de ley, como lo hemos explicado anteriormente.

Finalmente, los reglamentos ejecutivos se aprueban, dentro del plazo establecido mediante decreto supremo, salvo disposición expresa con rango de ley. Esto último no resulta ser muy claro, puesto que no nos dice qué otro instrumento normativo podría emplearse para aprobar un reglamento ejecutivo; ya que por definición las resoluciones supremas se emplean para decisiones específicas y las resoluciones ministeriales no son emitidas por el presidente de la República[13].

Como hemos visto, los reglamentos ejecutivos desempeñan un papel crucial en el derecho administrativo peruano al completar y detallar las normas con rango de ley, garantizando su aplicación efectiva. Si deseas profundizar aún más en este fascinante campo, te invito a explorar el Programa de Especialización en Derecho Administrativo de la Escuela de Posgrado de la Universidad Continental. ¡Solicita más información!

[1] DANÓS ORDOÑEZ, Jorge - “El régimen de los reglamentos en el ordenamiento jurídico peruano”, en Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio, UNAM, México D.F., 2008, p. 177; PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, Antonio y Luis ORTEGA - Manual de derecho administrativo. Parte general, Ariel, Barcelona, 1998, p. 257.
[2] FRAGA, Gabino - Derecho administrativo, Porrúa, México D.F., 2003., p. 111.
[3] Artículo 42 de la Ley Orgánica de Municipalidades.
[4] Artículo 40 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
[5] GUZMAN NAPURI, Christian – Procedimiento Administrativo General.  Lima: Pacífico, 2020, p. 105.
[6] Dentro de las posiciones que se encuentran de acuerdo con considerar innecesaria la invitación a reglamentar encontramos: FRAGA, Derecho administrativo, ob. cit., p. 112; DROMI, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, T I, p. 317.
[7] Numeral 14.5 del artículo 14 del Decreto Supremo N.º 007-2022-JUS
[8] CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997, p. 143.
[9] Artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
[10] Artículo 9 del Decreto Supremo N.º 007-2022-JUS.
[11] Artículo VI del Título Preliminar de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
[12] DANÓS ORDOÑEZ, “El régimen de los reglamentos en el ordenamiento jurídico peruano”, ob. cit., p. 186.
[13] Artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.