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Toda rama del derecho con vocación de autonomía posee un sistema de fuentes. Este sistema permite determinar el insumo a partir del cual los operadores de dicha rama del derecho pueden aplicar el mismo. Ello permite generar un subsistema organizado, en el cual resulte difícil encontrar vacíos; y si los hay, cubrirlos con elementos provenientes del propio ordenamiento.
En el Perú, la Ley del Procedimiento Administrativo General norma directamente el procedimiento administrativo, al establecer las fuentes de regulación de este[1]. En ella se hace referencia a las fuentes del ordenamiento administrativo, razón por la cual emplearemos dicha norma como guía para determinar los instrumentos normativos que se emplean para regular el funcionamiento de la administración pública y su relación con los particulares.
El derecho nacional y la normativa supranacional
En cuanto a tratados internacionales[2] se refiere, debe tenerse en cuenta la denominada Convención de Viena. Ella establece no solo que los tratados son obligatorios entre las partes que lo suscriben[3] ―que es un principio básico del derecho internacional público―; sino, además, la subordinación del derecho nacional a la normativa supranacional, al señalar que los Estados no pueden ampararse en su derecho interno para incumplir un tratado internacional[4].
Por lo antes señalado, la discusión respecto del rango de los tratados conforme a la Constitución ha caído en el terreno de la irrelevancia. El Estado debe cumplir con el tratado no siendo importante para ello el rango que su constitución le otorgue[5].
Es necesario señalar también que la Ley del Procedimiento Administrativo General no se pronuncia respecto al rango de los tratados internacionales, puesto que en su momento se consideró que era un tema opinable en el ámbito de la Constitución de 1993[6].
En línea con lo mencionado, resulta de especial importancia lo señalado por la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, la cual señala que las normas sobre derechos y libertades reconocidas por la Constitución se interpretan de conformidad con los tratados internacionales de los cuales el Perú es parte.
Asimismo, el artículo 55 de la Constitución Política del Perú establece que los tratados internacionales en vigor se incorporan de manera inmediata al ordenamiento jurídico interno, pues forman parte del derecho nacional[7].
Tratados sobre derechos humanos
Los tratados internacionales sobre derechos humanos poseen una particular importancia para el derecho administrativo, en tanto constituyen límites evidentes al comportamiento de la administración pública. Las entidades administrativas no pueden desplazar derechos fundamentales, ni limitarlos más allá de lo establecido por el tratado en mención.
Gran parte de las limitaciones establecidas para la administración respecto a derechos fundamentales proviene de tratados sobre derechos humanos, en particular, de la Convención Americana.
Ejemplos de ello son las limitaciones impuestas en el caso de las libertades de conciencia y de religión, estableciéndose en su artículo 12 que nadie puede ser objeto de medidas restrictivas que puedan menoscabar la libertad de conservar o de cambiar su religión o sus creencias.
Otro ejemplo de particular importancia es el referido a las libertades informativas, las cuales no admiten censura previa. Esto está señalado en el artículo 13 del citado acuerdo internacional y es consistente con lo establecido por la Constitución sobre el particular.
De hecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido abundante jurisprudencia que tiene efectos en el derecho administrativo de los países que están sometidos a la Convención Americana.
Tratados de integración
Existen tratados internacionales que tienen un efecto directo en la organización administrativa o que obligan a la autoridad administrativa a hacer algo[8], como pueden ser los tratados de integración.
De hecho, la pertenencia del Perú a la Comunidad Andina genera efectos administrativos, en general, en términos de las decisiones que forman parte del ordenamiento jurídico de la comunidad. Dichas decisiones tratan sobre temas diversos, desde libre competencia hasta medio ambiente, incluyendo evidentemente materia aduanera.
Un ejemplo sumamente interesante de la influencia del ordenamiento supranacional puede encontrarse en el derecho comunitario europeo[9], que ya adquirió carta de autonomía y que contiene elementos del derecho constitucional, el derecho internacional y el derecho administrativo.
Una importante cantidad de instituciones públicas de países europeos han debido ser modificadas e incluso liquidadas ―como es el caso de los bancos centrales de los países de la Zona Euro―, a fin de que el ordenamiento administrativo de los estados en cuestión guarde coherencia con la organización comunitaria.
Tratados de libre comercio
Finalmente, tenemos los tratados de libre comercio, que no solo contienen acuerdos en materia de derechos aduaneros, como podría pensarse, sino múltiples disposiciones de las más diversas materias.
Muchas de estas materias están enfocadas en el ordenamiento administrativo, como son la contratación administrativa, la propiedad industrial, la normativa medioambiental, entre otros.
Un ejemplo interesante son los acuerdos que ha celebrado el Perú con diversos países del mundo.
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[1] Artículo V del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
[2] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian – Procedimiento Administrativo General. Lima: Instituto Pacífico, 2020, Tomo I, p. 89.
[3] Convención de Viena sobre el derecho de los tratados:
26. “Pacta sunt servanda”. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.
[4] Convención de Viena sobre el derecho de los tratados:
27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.
[5] Para una posición distinta, véase PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, Antonio y Luis ORTEGA - Manual de derecho administrativo. Parte general, Ariel, Barcelona, 1998, pp. 252 y 253.
[6] MORÓN URBINA, Juan Carlos - Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, Lima, 2008., p. 50.
[7] Constitución Política del Perú de 1993:
“Artículo 55. Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”.
[8] CASAGNE, Derecho administrativo I, ob. cit., p. 158.
[9] GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO Y FERNÁNDEZ, TOMÁS RAMÓN - Curso de derecho administrativo, t. I, Civitas, Madrid, 2000, p. 152 y ss.
