¿Puede la naturaleza del informe de control y su carácter de prueba preconstituida vulnerar la presunción de inocencia?
De una lectura conjunta de lo indicado en los literales b) y d) del artículo 22 de la Ley N° 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, así como de lo dispuesto por el artículo 127.1 del Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional aprobado por Resolución de Contraloría N° 166-2021-CG (en adelante, el reglamento), es posible afirmar que los informes de control son el resultado de la actividad de control ejercida por los órganos del Sistema Nacional de Control (SNC), respecto de las actuaciones realizadas por las instituciones estatales (entidades y empresas del Estado), en los cuales se identifican “presuntas” responsabilidades civiles, penales y/o administrativas en las que puede incurrir el personal al servicio del Estado.
Todo informe de control, según lo dispuesto en el artículo 127.2 del mencionado reglamento, tiene la calidad de “medio de prueba” o “prueba preconstituida”, lo cual involucra que "la información que contiene se presume cierta para acreditar los hechos (…) y que responde a la verdad de los hechos que se afirman, salvo prueba en contrario".
De esta forma, dada su calidad de medio de prueba, todos los hechos descritos en los informes de control, en la medida que son verificados al momento de las investigaciones realizadas por los auditores al servicio del SNC, se presumen ciertos o veraces; por lo que, en estricto, no necesitarían ser objeto de una verificación posterior en sede administrativa o judicial.
Sin embargo, la referida presunción aplicable a la información contenida en los informes de control no puede ser extendida a la evaluación jurídica realizada por el auditor del SNC respecto de los hechos verificados; a partir de la cual, el referido auditor determina en estos documentos la existencia de una actuación “ilícita” o “presuntamente ilícita” por parte del personal al servicio del Estado.
En efecto, conforme lo dispone el literal e) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, el personal al servicio del Estado, involucrado en estos informes, goza de una presunción de inocencia o de licitud, que únicamente puede ser desvirtuada con el pronunciamiento definitivo de la autoridad competente en sede administrativa o judicial, según corresponda.
Lo señalado en el párrafo anterior permite afirmar que la presunción que recae en los hechos o acontecimientos narrados en el informe de control, no rompe –de ninguna forma– la presunción de inocencia del personal al servicio del Estado; por más que en el informe de control se determine expresamente la existencia de responsabilidades.
Sin perjuicio de ello, sorprende que el reglamento disponga expresamente en su artículo 127.3 que "en ausencia de prueba adicional, el Informe posee la capacidad y virtualidad de enervar la presunción de inocencia o presunción de licitud en la actuación del administrado, para fundamentar una sanción".
Al respecto, si bien el supuesto de hecho que plantea el artículo citado asume la inexistencia de alguna otra prueba que amerite ser evaluada, los términos en los que se encuentra redactado permitirían avalar -de forma incorrecta y sin mayor fundamento- que la Contraloría General de la República, en el marco de un procedimiento sancionador, omita su deber de aplicar los principios de verdad material e impulso de oficio; principios que son inherentes a toda actuación de la administración pública, y que la obligan a adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas, y a ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias, respectivamente.
Una interpretación errónea del artículo 127.3 del reglamento puede consecuentemente conllevar a que la Contraloría sancione a un administrado únicamente considerando lo dispuesto en el informe de control, sin evaluar incluso los argumentos de defensa del administrado y la presunción de inocencia de la que se encuentra provisto, constituyendo en dicho escenario una manifiesta vulneración de la Constitución.
Otro asunto que pone en relieve la necesidad de destacar que las personas involucradas en las conclusiones y recomendaciones contenidas en los informes de control en calidad de “responsables” gozan plenamente de la presunción de inocencia o licitud a la que refiere la Constitución; radica en el simple hecho que los informes de control pueden no estar ajustados al principio del carácter técnico y especializado del control – recogido en el literal e) del artículo 9 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control – y, por tal razón, podrían adolecer de defectos sustanciales en su elaboración.
En efecto, dada la alta complejidad técnica de muchos de los temas auditados por el SNC, en distintos sectores es posible advertir que en algunos informes de control se le da más valor al hecho de “involucrar a la mayor cantidad de personas posibles” como presuntos responsables, en lugar aplicar válidamente el principio del carácter técnico y especializado del control en su evaluación.
De esta forma, la eventual falta de aplicación de criterios técnicos en la emisión de informes de control, conlleva a que muchos buenos servidores y funcionarios públicos estén involucrados en procedimientos administrativos sancionadores y/o en procesos judiciales o penales; luego de los cuales, resultan absueltos.
El valor adecuado que se le debe dar a los informes de control radica en que constituyen un insumo o herramienta que necesariamente debe ser considerado en el marco de los respectivos procedimientos administrativos disciplinarios iniciados por las entidades empleadoras, en los procedimientos administrativos sancionadores iniciados por la CGR o en las acciones civiles o penales a los que estos pudieran dar mérito.
Sin embargo, por sí solos los informes de control no determinan o acreditan la existencia de ningún tipo de responsabilidad administrativa, penal y/o civil; siendo que la responsabilidad del personal al servicio del Estado debe ser dilucidada, de forma posterior a la emisión del referido informe de control y con las garantías del debido proceso, en el marco de un procedimiento administrativo o proceso judicial, según ha sido referido en el párrafo precedente.
Dicho esto, el resultado de los mencionados procedimientos administrativos o procesos judiciales bien puede concluir con la absolución del personal al servicio del Estado que fue involucrado en el informe de control; lo cual conlleva a evaluar si los órganos del SNC vienen aplicando de forma adecuada el principio del carácter técnico y especializado del control con ocasión de la emisión de los mismos.
En ese sentido, a efectos de tener una mejor referencia respecto a si los órganos del SNC vienen aplicando válidamente el principio técnico de control en la elaboración de sus informes de control, sería idóneo que la CGR publique cuántos de los “presuntos responsables” identificados en dichos documentos, luego de un procedimiento administrativo y/o proceso judicial, según corresponda, son efectivamente sancionados. O, en todo caso, sería positivo que los resultados que la CGR publicite a posteriori, en lo que concierne a la corrupción acaecida en nuestro país, se sustenten exclusivamente en la información que arrojen estos pronunciamientos administrativos o judiciales firmes, en tanto que califican como definitivos.
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*Abogado Senior del Área de Derecho Público en Benites Vargas & Ugaz Abogados.