Dentro de las variadas propuestas de reforma constitucional que se vienen discutiendo la que es más o menos recurrente es la reinstauración de la bicameralidad en nuestro régimen político. Sin embargo, es posible demostrar que, en una realidad en la cual no existe la necesidad de una doble representación (como en los estados típicamente unitarios), la existencia de varias cámaras genera ineficiencia social, desde un punto de vista funcional.
Debemos definir ineficiencia social como la situación opuesta a la eficiencia social, entendida en el término paretiano del término[1]. Según este concepto, al cual hemos aludido reiteradamente en entregas anteriores[2], existen situaciones eficientes – y evidentemente, bienestar – cuando se da una situación en la cual por lo menos alguien mejora sin que nadie se perjudique. Tenemos el Óptimo de Pareto cuando nadie puede mejorar sin que alguien se perjudique.
En general, cuando varias personas llegan a un acuerdo, todas ellas se benefician, pues su situación es mejor que la que tenían antes, favoreciéndose además a la sociedad en su conjunto. Ahora bien, el ponerse de acuerdo evidentemente genera un costo. Este costo genera muchas veces que dichas situaciones eficientes no puedan darse. El resultado inmediato es el desperdicio de recursos, que no son necesariamente patrimoniales, sino de toda índole.
En este orden de ideas, es necesario señalar que las dificultades en la toma de decisiones elevan los costos de ellas, entendiendo costos como el gasto en tiempo, dinero y esfuerzo que realizan los representantes a fin de llegar a dichas decisiones, máxime en circunstancias de polarización y multipartidismo, que son propias de nuestro país. Como lo hemos señalado, el costo de la toma de decisión genera que ella sea ineficiente, con el consiguiente desperdicio de recursos.
Los Costos a tomar en cuenta
Vamos a suponer, por un momento, y para simplificar, que nos encontramos ante un organismo corporativo cualquiera, conformado por una asamblea que debe tomar decisiones entre un conjunto de posibilidades y que esas decisiones, en todos los casos, se toman por mayoría simple. Los costos de la toma de decisiones son relativamente pequeños, y no generan la necesidad de una excesiva regulación. La Asamblea puede, inclusive, regular su propio funcionamiento[3].
En este orden de ideas, la generación de mecanismos de votación calificada no necesariamente aumenta demasiado los costos de la toma de decisiones, si es que una regulación eficiente del funcionamiento de esta única asamblea facilita la toma de acuerdos por consenso. Por otro lado, un aumento en el número de miembros de la asamblea no llegaría sino a complicar las cosas si los grupos de votación que se forman en su interior mantienen coherencia y/o homogeneidad.
Ahora bien, si bien es cierto, las situaciones enumeradas en el párrafo anterior no elevan sustancialmente los costos en circunstancias determinadas, debemos tener claro que al combinarse varias de ellas las complicaciones generarían demoras indebidas, en especial si la toma de decisiones es prioritaria. Mientras más polarizada esté una asamblea, mientras mayor sea el número de sus miembros y mientras más decisiones requieran mayorías calificadas, mayores dificultades encontraremos para llegar a acuerdos. Siendo la obtención del bienestar un bien colectivo, no es posible que todos negocien para obtener este bien si es que la cantidad de personas es demasiado grande[4].
Si bien es cierto, esos costos pueden no resultar prohibitivos, es evidente que la creación de un sistema de dos asambleas que deben decidir en forma combinada, prima facie, eleva sustancialmente los costos de toma de decisiones. En principio, podríamos suponer que se da tan solo una duplicación de costos derivada de la doble asamblea. Sin embargo, la existencia de una segunda asamblea agrega un elemento adicional de incertidumbre. En un sistema de asamblea única, podríamos prever cual podría ser el resultado de una votación si pertenecemos a la misma.
En un sistema de doble órgano deliberativo, podemos prever el resultado de la asamblea a la que pertenecemos, pero no el que se dará en la asamblea en la que no participamos[5]. Ello incluso empeoraría cuando la correlación de grupos de votación es distinta en una asamblea y otra, lo cual es bastante común. Esta incertidumbre aumenta los costos en forma plausible, pues limita la acción de cualquiera de los miembros de cualquiera de las asambleas.
El caso de los parlamentos
Si trasladamos este análisis a un Parlamento[6], nos damos cuenta de inmediato que los costos que hemos reseñado aumentan sustancialmente. En primer término, los parlamentos requieren un gran número de personas para asegurar representatividad.
Asimismo, no siempre existe homogeneidad dentro de los grupos políticos, en especial en países que muestran una diversidad de partidos, como el Perú. Además, ciertas decisiones políticas, legislativas y administrativas requieren mayorías calificadas.
Cuando existe una clara mayoría parlamentaria, estos costos parecen reducirse. Sin embargo, en dichos casos, en vez de reducirse, el costo se traslada y se coloca sobre la oposición parlamentaria.
Puede señalarse favor de la segunda cámara que la misma puede evitar la existencia de mayorías adictas al Gobierno, puesto que podría existir mayoría en una cámara y no en otra. Este argumento es falaz, toda vez que, en general, la composición partidaria de las dos cámaras de un Parlamento Bicameral tiende a ser similar, máxime si la elección parlamentaria se enfoca en la figura del líder de los partidos respectivos, quien normalmente es el que postula a la Presidencia, en el caso de los sistemas presidenciales y más aún si no existe base diferente de representación.
En consecuencia, la composición del parlamento tiende a seguir la correlación de la votación presidencial. De hecho, en muchos casos la doble cámara ha tenido por finalidad controlar el poder parlamentario antes que controlar el poder presidencial o del Gobierno[7]. Como resultado de todo esto queda claro que la existencia de una o dos cámaras es un factor independiente del poder relativo que puede tener el Parlamento sobre el gobierno[8].
En este orden de ideas, la existencia de una segunda cámara aumenta los costos de toma de decisiones, costos que pueden implicar desperdicio de recursos estatales. El factor incertidumbre, por otro lado, afecta la producción legislativa pues genera inseguridad respecto al resultado del proceso de producción de la ley, sin importar quien inició éste. Ello, máxime si la ley proviene de sectores opositores. El comportamiento racional del parlamentario lo llevará a la reducción de su producción legislativa, y peor aún, a la disminución de su interés en el tema a debatir, afectando la calidad legislativa. Si a esto le agregamos períodos fijos de gobierno, el incentivo positivo resulta poco menos que nulo a este nivel.
La calidad de la producción legislativa y la labor parlamentaria
Un tema adicional es la calidad de la producción legislativa y en general de la labor parlamentaria. Se podría argumentar que un mayor costo de la toma de decisión podría llevar a la generación de mejores leyes, más aún en un contexto donde la tendencia del Parlamento se dirige a generar leyes populistas, más aún si el Gobierno carece de mayoría parlamentaria. Sin embargo, una segunda cámara no resuelve el problema de la calidad legislativa, teniendo en cuenta en primer lugar el hecho de que la composición de las cámaras es similar cuando no hay diferente base de representación, como lo hemos señalado líneas arriba.
En segundo lugar, debemos recordar que la doble cámara no ha impedido la promulgación de leyes que han perjudicado al país cuando ella ha existido, a lo que hay que agregar las diversas crisis políticas que han sido generadas por parlamentos bicamerales en el Perú y en el resto del mundo. De hecho, durante la vigencia de la Constitución de 1933 y de la Constitución de 1979 fueron promulgadas muchas leyes populistas por el Congreso, sin que la doble cámara haya servido para corregir o evitar dicha situación.
En este punto hay algunos temas que aclarar. Durante la vigencia de la Constitución de 1933 existieron periodos de dictadura en los cuales no funcionó el Congreso. Asimismo, buena parte de las ineficientes decisiones tomadas en dicho período provinieron del Poder Ejecutivo. Sin embargo, ello no exonera de responsabilidad a la representación parlamentaria, más aún en los casos en los cuales el Gobierno no gozaba de mayoría parlamentaria, generándose crisis políticas[9]. Asimismo, durante la relativamente corta vigencia de la Constitución de 1979, el país pasó por una seria crisis en varios niveles, cuya responsabilidad pesó tanto en el Gobierno como en el Parlamento. En consecuencia, el Senado no fue útil para evitar o corregir las crisis existentes.
La diferente representación
En contraposición, cuando las bases de representación parlamentaria son distintas (por ejemplo, en los Estados Federales), resulta más eficiente el sistema bicameral[10]. La razón es muy sencilla: Las distintas bases de representación implican cierta autonomía de las entidades representadas en la cámara corporativa, como es el caso del Senado Norteamericano y de varias otras segundas cámaras que existen en el derecho constitucional comparado.
Es así, que el peso específico de las entidades antes mencionadas – sean estados, provincias o comunidades – y la existencia de mecanismos de toma de decisiones en su interior reduce los costos de la toma de decisiones en el Congreso de la Nación. Esta reducción de costos operativos justifica plenamente la utilización de la doble cámara para conjurar los costos que generaría la falta de representación corporativa. En los estados unitarios evidentemente no se dan las circunstancias que estamos reseñando.
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[1] Sobre la eficiencia paretiana: KAFKA, Folke – Teoría Económica. Lima: Universidad del Pacífico, 1994, p. 730 y ss. Sobre la eficiencia paretiana aplicable al funcionamiento político: BUCHANAN, James y TULLOCK, Gordon – El Cálculo del Consenso. Madrid: Espasa Calpe, 1980, p. 225 y ss.
[2] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-postulado-de-la-eficiencia-en-el-derecho-economico
[3] Un interesante desarrollo del tema se puede encontrar en: BUCHANAN, James y TULLOCK, Gordon – Op. cit., p. 270 y ss.
[4] Sobre el particular: OLSON, Marcur – “La lógica de la acción colectiva”. En: Diez Textos de Ciencia Política. Barcelona: Ariel, 1992, p. 215-216.
[5] Estamos asumiendo de antemano que los miembros de una asamblea nunca podrían ser parte de la otra. Asimismo, el razonamiento que estamos empleando explica, por ejemplo, porque entidades corporativas privadas (sociedades, asociaciones civiles), o entes gubernativos de menor alcance territorial relativo (estados federados, gobiernos regionales, municipalidades) poseen sistemas de toma de decisión colectiva formadas por una sola asamblea.
[6] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 688 y ss.
[7] DUVERGER, Maurice - Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Barcelona: Ariel, 1962, p. 219.
[8] VALLE RIESTRA, Javier – “El Fracaso de la Constitución”, pág. 13-14. En el mismo orden de ideas se encuentra también: DELGADO GUEMBES, César – “La Reforma del Parlamento”, p. 44. Ambos textos están en: Lecturas Sobre Temas Constitucionales N.º 8, Lima: Comisión Andina de Juristas, Junio 1992.
[9] GARCÍA BELAUNDE, Domingo, & EGUIGUREN PRAELI, Francisco José - La evolución político-constitucional del Perú 1976-2005. En: Estudios constitucionales Año 6, Nro. 2. Talca: Universidad de Talca, 2008, 372 y ss.
[10] BUCHANAM, J. y TULLOCK, G. – Op. cit., p. 272-273.
