Las ciencias de la complejidad y las políticas públicas

Teniendo tantos avances globales, no podemos seguir estancados en la implementación de Políticas. Implementación no es lo mismo que ejecución del gasto y el enfoque economicista ha demostrado ser insuficiente ante la complejidad de la realidad social.

Desde el 2012, la OCDE tiene en marcha su iniciativa sobre Nuevos Enfoques ante los Retos Económicos (NAEC). En palabras de Angel Gurría, Secretario General de la OCDE:

“Debemos dejar de pretender que es posible controlar una economía”. Refiriéndose a las crisis y su impacto señala que “deberíamos aprovechar la oportunidad para desarrollar una nueva comprensión de la economía como un sistema altamente complejo que, al igual que cualquier sistema complejo, se reconfigura constantemente para responder a múltiples aportes e influencias, a menudo con consecuencias imprevistas o indeseables”.[1] (OECD, 2020)

Esto nos lleva a reflexionar sobre la difusión y uso en nuestro país de las Ciencias de la Complejidad. A estas alturas, ya debemos tener la certeza de que el análisis del individuo y de los problemas desde un enfoque sectorial, no es suficiente para explicar la realidad social que se quiere regular a través de las Políticas Públicas. Entender las prácticas sociales como comportamientos motivados por intereses distintos a la suma de los intereses de los individuos que lo conforman; aceptar que las políticas públicas no pueden ignorar la intersectorialidad de los problemas y su velocidad de cambio; admitir que nuestros conocimientos disciplinarios no son suficientes para explicar las causas de los fenómenos de la sociedad; y que otros profesionales pueden tener un abordaje complementario, implica hacer un esfuerzo por analizar los problemas desde la diversidad y con un enfoque multidisciplinar.

Hace ya 30 años que los especialistas en Políticas Públicas como Joan Subirats nos habían advertido de la diferencia entre ejecución del gasto y la implementación de una política pública. Para él, el término implementación (anglicismo que propone traducir como puesta en práctica de un plan, un programa, una política), debe ser entendido como el proceso de gestionar actores y situaciones en un marco de complejidad, sin perder de vista los objetivos que se pretenden alcanzar.

Citando a otros autores, Subirats nos invita a entender la implementación, “[…] no tanto como la interacción entre objetivos y resultados, sino en el proceso a través del cual se identifican los objetivos (el programa, la agenda) y las acciones emprendidas (también desde el punto de vista subjetivo) para alcanzarlos.” [2](Subirats, 1992)

Basta anotar, como señala el autor, “[…] la enorme cantidad de órganos de la Administración, niveles de gobierno y grupos afectados que están inmersos en todo proceso de puesta en práctica de un programa, y sin cuyo asentimiento o incluso sin cuya colaboración activa no podían alcanzarse los objetivos previstos”. [3](Subirats, 1992)

Nuestra historia contiene varios ejemplos de muy buenas políticas basadas en evidencias y plasmadas en amplios documentos, que sin embargo, enfrentan múltiples problemas durante su implementación. Se consigue así en el mejor de los casos ejecutar el presupuesto asignado, pero sin lograr los efectos esperados en la calidad de vida de la población. El apego al documento y el alejamiento de la realidad es una de sus causas.

Vemos a diario los anuncios ministeriales sobre las campañas, programas y proyectos que se implementan desde el Sector Público. Las oficinas de imagen y prensa tratan de promocionar a la autoridad de turno siguiéndolo a dónde vaya, pero el resultado de esa estrategia parece no ser el deseado. Al mismo tiempo los medios nos transmiten el malestar de la población sobre la calidad, cantidad o graves limitaciones para acceder a los servicios públicos. La generación de valor público, medida en la satisfacción de los ciudadanos (si se midiera), sería muy pobre.

Ya Sabatier y Mazmanian nos habían advertido hace mucho sobre la diferencia entre los efectos reales de las políticas -tanto los deseados como los no deseados-, y los efectos percibidos [4](Sabatier & Mazmanian, 1993). Trabajar en la capacidad de las entidades públicas para entender qué reciben y cómo entienden los ciudadanos la acción del Estado, sería una mejor tarea para los comunicadores públicos y un buen principio para una mejor implementación de políticas.

La rigidez de una gestión pública con enfoque tradicional burocrático (que pareciera contagia también al proceso de diseño de políticas públicas) y el temor a un sistema de control que no suma al proceso como un elemento más de gestión, junto a la parcelación sectorial y territorial de competencias, han instaurado no sólo una paralización en la gestión (producto de un temor a la toma de decisiones que mañana pudieran ser calificadas como irregulares por las autoridades de control), sino que también ha frenado el desarrollo de nuestra gestión a la par de los avances de la ciencia y la tecnología.

Marcos de implementación basados en metodologías ágiles, como Kanban -método de Toyota promovida desde la Nueva Gestión Pública-, o el más reciente, Scrum, -enfocados en la dinámica que caracteriza a la demanda y en la necesidad de ajustarse contantemente al cambio-, retan a nuestro país a modificar radicalmente su modo de implementar políticas públicas.

La sociedad no sólo cambia constantemente, sino que además, en nuestros tiempos, lo hace aceleradamente. Ignorar esa realidad es malgastar los recursos públicos en excelentes remedios que no sirven para curar los problemas identificados, porque estos, como los virus, mutan permanentemente.

Las Ciencias de la Complejidad nos permiten un acercamiento a una realidad que se ha transformado digitalmente. Usando los medios actuales se puede dedicar la inteligencia de los funcionarios y los recursos públicos a políticas útiles, que solucionen los problemas de las personas y que sean valoradas positivamente por los ciudadanos, ayudando a devolver la confianza de los peruanos y las peruanas en la política y en la Gestión Pública.

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Referencias:

[1] OECD. (2020). Complejidad y formulación de políticas públicas. . México: Universidad Nacional Autónoma de México.
[2] [3] Subirats, J. (1992). Análisis de Políticas Públicas y eficacia de la Administración. La puesta en práctica de las políticas públicas. Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas.
[4] Sabatier, P. & Mazmanian, D. (1993). La implementación de la política pública. En L. Aguilar, La implementación de las políticas. (págs. 323-372). México: Miguel Ángel Porrúa.