La organización descentralizada implica transferir cuotas de poder político a organismos públicos determinados, de tal manera que se les confiera un conjunto de competencias sobre la base de determinado nivel de autonomía[1]. Esta descentralización puede elaborarse con un criterio funcional o, más bien, con un criterio de distribución territorial, que es aquella a la cual nos vamos a referir seguidamente. De hecho, la organización descentralizada, adecuadamente implementada, puede generar determinados beneficios al funcionamiento administrativo y al régimen político[2].
En este orden de ideas, el artículo 188 de la Constitución Política del Perú establece que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. La norma establece además que el proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
A su vez, el artículo 189 de la Constitución preceptúa que el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, lo cual opera preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación. En particular, los gobiernos regionales operan en el territorio que corresponde a los departamentos, lo cual se mantendrá de manera indefinida.
La autonomía de gobierno
La autonomía se define como la capacidad del gobierno en sus tres niveles: normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia[3]. Dicha autonomía posee diversas dimensiones[4]. Se habla de autonomía política que es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes por sí mismo.
Lo antes señalado implica que los gobiernos locales y regionales ejercen parte de la función gubernativa o política asignada al Estado. Esta autonomía se encuentra asegurada por la norma constitucional, así como por el hecho de que las autoridades descentralizadas son elegidas por sufragio directo, razón por la cual no reconocen autoridad superior[5].
Por otro lado, autonomía administrativa consiste en la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. A la potestad organizativa propia de todo ente administrativo debe sumarse la gestión de los servicios que le corresponde, tramitando los procedimientos que sean necesarios para ello, sean procedimientos institucionales o procedimientos administrativos. Salvo puntuales excepciones, estos organismos agotan la vía administrativa.
Asimismo, la autonomía económica implica la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a las normas pertinentes. La asignación de autonomía económica es medular para el cumplimiento de las competencias asignadas por las normas legales, en particular en un contexto de transferencia de atribuciones. Esta autonomía sin embargo muestra limitaciones, en particular en el caso de los impuestos, que solo pueden ser creados por el Gobierno Nacional, conforme lo dispuesto por el artículo 74° de la Constitución.
Formas de Estados: unitarios y federales
Los niveles de descentralización distinguen a los estados federales de los estados unitarios, en lo que se conoce como Formas de Estado. Los estados federales gozan de una descentralización muy intensa, otorgando una amplia autonomía a sus unidades federadas, que siguen estando integradas en un Estado[6]. De hecho, los estados federales, en general, se encuentran conformados por unidades territoriales que alguna vez estuvieron separadas pero que sin embargo poseían diversos vínculos como son los históricos, culturales, lingüísticos, entre otros, que generaron que conformaran un estado producto de un proceso de unificación.
Países en América como los Estados Unidos (caso tipo de estado federal), Canadá, México, Brasil o Argentina poseen esta forma de Estado. El caso argentino es particular puesto que su federalismo está definido de manera algo distinta por su Constitución[7]. Asimismo, Venezuela ha salido de esta lista en tanto posee ahora un diseño sustancialmente más centralizado.
A su vez, en Europa existen varios diseños[8]. Uno primero, el de los llamados países constituyentes, en donde existe un nivel muy elevado de descentralización. El caso típico es el del Reino Unido, conformado por Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Otro ejemplo es el de Dinamarca, que incluye a Groenlandia y las Islas Feroe. Finalmente tenemos el caso de los Países Bajos, que incluye a Aruba, Curazao y Sint Maarten. Por otro lado, la Unión Europea no es un país, sino una confederación de estados, los cuales mantienen el grueso de su poder político soberano.
Asimismo, los estados propiamente federales de Europa incluyen a Alemania (Landers), España (Comunidades Autónomas), Italia (Regiones), Rusia y en especial, Suiza. Cada diseño tiene sus particularidades. Por ejemplo, Alemania ha heredado las regiones históricas de los imperios que la precedieron, en especial el Sacro Imperio Romano Germánico, que en buena cuenta constituía una federación de diversos estamentos políticos. Alemania fue dividida en dos países independientes luego de la Segunda Guerra Mundial, para luego unificarse.
De este modo, España organiza su peculiar diseño sobre la base de los reinos cristianos que se fueron unificando mientras que expulsaban a los árabes de la Península Ibérica, que concluyó con la fusión de los reinos de Castila y Aragón. De manera similar, Italia se organiza en regiones sobre la base de las antiguas repúblicas unificadas durante el siglo XIX. Rusia formaba parte de la Unión Soviética, un gran estado federal, pero ella misma constituye un estado federal en la actualidad, con una organización sumamente compleja.
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[1] BREWER CARIAS, Allan – Principios del Régimen Jurídico de la Organización Administrativa Venezolana. Caracas: Editorial jurídica venezolana, 1994, p. 68.
[2] GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 739.
[3] Artículo 8º de la Ley N.° 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
[4] Artículo 9º de la Ley N.° 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
[5] FRAGA, Gabino – Derecho administrativo. México: Porrúa, 2003, p. 222-223.
[6] SEIJAS VILLADANGOS, Esther – “Un nuevo estadio en el discurso federal: el federalismo asimétrico”. En: Pensamiento Constitucional N.° 7. Lima: PUCP, 2000, p. 345.
[7] Constitución de Argentina:
Artículo 1o.- La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana, federal, según la establece la presente Constitución.
[8] Para un estudio comparado: PEGORARO, Lucio – “Federalismo, regionalismo, descentralización: una aproximación semántica a las definiciones constitucionales y doctrinales”. En: Pensamiento Constitucional N.° 8. Lima: PUCP, 2002, p. 383 y ss.
