Los recientes acontecimientos políticos ocurridos en nuestro país han avivado el debate respecto a los sistemas de gobiernos que existen en el Mundo y respecto a aquel que resulta ser más adecuado a nuestro país. Los sistemas de gobierno se definen a partir de la relación que existe entre los organismos que detentan el poder político y en consecuencia como es que se define la separación de poderes en un país determinado. Así tenemos, por un lado, el sistema parlamentario, y por otro, el sistema presidencial, así como algunos sistemas mixtos, como por ejemplo el semipresidencialismo.
En particular, nuestro sistema de gobierno se reconoce como un híbrido, un régimen de gobierno presidencial que sin embargo muestra un conjunto de elementos que son propios del sistema de gobierno parlamentario que se han ido incorporando a las sucesivas normas constitucionales de nuestro país, elementos a los cuales nos vamos a referir en esta entrega.
A su vez, en reiteradas oportunidades, diversos autores se han pronunciado respecto a la inoperancia del sistema presidencial para asegurar, por un lado, gobernabilidad y un gobierno eficiente, y por otro el respeto a los derechos de la ciudadanía; tema al cual nos vamos a referir en una próxima entrega. En consecuencia, muchos se han inclinado a afirmar que los sistemas parlamentarios o de tendencia parlamentaria podrían asegurar de manera más efectiva dichos cometidos que se requieren.
Sin embargo, el denominado Régimen Parlamentario, o Parlamentarismo, en sus formas más puras, genera diversas ineficiencias, derivadas de su propia naturaleza. Sin embargo, queremos dejar en claro desde ya nuestra posición respecto a la ineficiencia del régimen presidencial tal como el mismo se encuentra definido en la mayor parte de América y en los lugares donde dicho sistema de gobierno existe. En el caso peruano, como se ha demostrado, tampoco es eficiente puesto que los elementos del régimen parlamentario que se han incorporado al régimen no han generado los resultados esperados.
Características del sistema de gobierno parlamentario
Doctrinariamente, se reconocen como características básicas de todo régimen Parlamentario, o con tendencia parlamentaria, la relativa flexibilidad del esquema de separación de poderes, lo que Karl Lowenstein llamaba interdependencia por integración[1]. El resultado inmediato de tal circunstancia se traduce en lo siguiente:
Un Poder Ejecutivo de naturaleza dual, en el cual coexisten, en primer término, un Jefe de Estado quien cuenta – en la gran mayoría de los casos - con atribuciones puntuales y en general muy restringidas, y que obra como “árbitro” o “mediador” de los problemas políticos[2]. Ello opera a diferencia del régimen presidencial, donde el Jefe de Estado es también Jefe de Gobierno.
Este Jefe de Estado puede ser denominado rey (como en España) reina (como en el Reino Unido) o Emperador (como por ejemplo en Japón), situación ante la cual estamos en una monarquía constitucional y representativa, siendo dicho Jefe de Estado un cargo más bien vitalicio; o sino Presidente, que configura una república parlamentaria, siendo dicha persona nombrada, en general por el Parlamento, por un período fijo en el cargo. Esto último ocurre por ejemplo en Alemania o en Italia.
Por otro lado, el Poder Ejecutivo parlamentario cuenta con un Jefe de Gobierno, que funciona a su vez a través de un órgano colegiado llamado Gabinete o Consejo de Ministros a cuya cabeza se encuentra el llamado Primer Ministro, quien es el funcionario que efectivamente dirige la política interna de la Nación[3]. Es preciso señalar que el Primer Ministro admite diversas denominaciones dependiendo del país de que se trate. Por ejemplo en Alemania se llama Canciller, mientras que en España se le llama Presidente del Gobierno.
Como resultado de ello, el Gabinete Ministerial es el responsable, políticamente hablando, de los actos del Jefe de Estado, y por ende, de todos los actos gubernamentales. A fin de hacer efectivo ello, se ha establecido que los ministros deben autorizar los actos del Jefe de Estado, a través del denominado refrendo ministerial, que como sabemos se encuentra presente en nuestro sistema de gobierno.
En el sistema parlamentario existe una marcada dependencia entre los órganos Ejecutivo y Legislativo. En realidad el Gobierno es nombrado y/o apoyado por el Parlamento[4], el cual es el único organismo político elegido por voluntad popular. En principio, el Gobierno está formado por el partido mayoritario o por una coalición que goza de hegemonía en las cámaras parlamentarias. Lo que ocurre es que en el régimen parlamentario típico, clásico o puro los ministros son también miembros de la representación parlamentaria, a fin de que pueda establecerse un control adecuado respecto de ellos.
Un Parlamento que es, por lo menos teóricamente, el sustento de la labor gubernamental, tal que puede remover ministros mediante la censura o la negación de la confianza. La censura ministerial es el mecanismo de control político directo a través del cual el Parlamento o por lo menos una de las cámaras, puede obligar a un ministro o un gabinete a renunciar a su cargo. El Jefe de Estado (que puede ser un monarca o un presidente) debe aceptar la renuncia.
La censura ministerial opera necesariamente por iniciativa parlamentaria y es el resultado de una votación que requiere, en general, mayorías calificadas. La intención obvia es la búsqueda de la modificación de la política de gobierno por parte de la Cámara que censura. Ello, sin que descartemos el empleo de la censura como represalia a ciertos comportamientos del Poder Ejecutivo.
Control Político Directo
Definimos como control político directo a los mecanismos empleados por el Parlamento a fin de influir en forma directa en el comportamiento o la conformación del Gobierno. En general, se consideran mecanismos de control político directo a aquellos que pretenden hacer efectiva la responsabilidad política del Gobierno. Entre ellos, la interpelación, la censura y la negación de confianza. Algunos incluyen en este rubro al voto de investidura, como entidad propia, que implica la ratificación por el Parlamento del Jefe de Gobierno que a su vez a sido designado por el Jefe de Estado.
A la vez, el Jefe de Estado puede ordenar la disolución del Parlamento – o por lo menos, de la Cámara parlamentaria que ejerce el control político directo - en casos de graves controversias en las cuales puedan estar en riesgo la gobernabilidad de la Nación o la legitimidad de la dirigencia de su clase política. Sin embargo, este importante mecanismo puede constituir un arma de doble filo, como ha ocurrido por ejemplo en nuestro país, puesto que el equilibrio de poderes no ha mejorado sino que más bien ha empeorado, como se muestra en los recientes acontecimientos políticos.
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[1] LOEWENSTEIN, Karl – “Teoría de la Constitución”. Barcelona, Editorial Ariel, 1982, p. 106.
[2] Esta importante regla para ciertos especialistas muestra algunas excepciones muy puntuales. Un caso es el de Botswana, en donde el primer ministro es elegido por el Parlamento, sometido a su confianza y es jefe de Estado y jefe de Gobierno a la vez. Similar situación se da en Sudáfrica, para el caso del Presidente, distanciándose del resto de países de la Commonwealth. LIJPHART, Arend – Modelos de Democracia. Barcelona: Ariel, 2000, p. 126.
[3] DUVERGER Maurice – Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Barcelona Ariel, 1970, p. 198 -199.
[4] SARTORI, Giovanni – “Ni presidencialismo ni parlamentarismo”. En: Las Crisis del Presidencialismo. Madrid, Alianza Editorial S.A., 1997, T.I, p. 170. En opinión de Sartori, este sería el denominador común a todos los regímenes parlamentarios.
