Políticas Públicas basadas en Evidencia: el duro reto de los policymakers en el Perú

César Chanamé
Por: César Chanamé
Profesor de la Maestría de Gerencia Pública

¿Cuál es la importancia de la evidencia del -academic research- para formular e implementar políticas públicas en un contexto de una democracia débil y sin partidos políticos? Descúbrelo en este artículo.

 

Este artículo reafirma la importancia de la evidencia en las políticas públicas pero también afirma lo complejo que es aplicarlas, donde quizás lo más difícil no es obtener las evidencias sino en cómo estas transitan del mundo académico-universitario al mundo político y luego al mundo de la calle. Esto es lo que explica por qué mucha evidencia no logra conseguir el respaldo ciudadano suficiente como para que se logren reformas y cambios.

 

Como señala Boaz y Nutley (2009), hay quienes investigan, buscan esclarecer con pulcritud las variables causales y de esa manera encontrar evidencias que apoyen sus argumentos. Este es el mundo del académico, un asiduo buscador objetivo de evidencias. El segundo grupo, lo conforman los policymakers, quienes se dedican a formular e implementar políticas y quienes deberían estar comprometidos en usar todo el “arsenal” de evidencias puestas a disposición por los investigadores. los policymakers estamos llamados a ser los “puentes” entre los investigadores que generan evidencias y los gestores públicos que se encargan de que las políticas operen y se sostengan.

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Un arduo esfuerzo

Mi argumento es el siguiente: Si el esfuerzo por obtener evidencia es arduo, tanto más es la labor de los policymakers, puesto que no solo deben comprender las investigaciones y sus metodologías, sino también deben saber cómo trasladarlas y explicarlas debidamente a los gestores que por definición son operativos. En ese sentido, los policymakers no solo deben ser proclives al uso de evidencias, sino también al uso de la teoría de las Políticas para que con ellas puedan desarrollar estrategias imaginativas de cómo hacer que la evidencia se use efectivamente.

 

Y en contextos como el peruano, país en desarrollo con bajísima institucionalidad, la labor para los Policymakers se convierte en dura y compleja puesto que ellos son conscientes que la evidencia que existe es escasa y débil, o que la evidencia a la que se tiene acceso se ha hecho para otra realidad. Por tanto, ¿qué pueden hacer los policymakers en situaciones como la expuesta para introducir evidencias? La respuesta no es sencilla, sin embargo nos permite sostener que la búsqueda por generar evidencias no puede desmayar, como tampoco la necesidad de buscar estrategias para que puedan ser utilizadas. El Perú es un caso donde la brecha entre Evidencia y Policy es enorme; es un caso donde no solo hay poco esfuerzo por levantar evidencias sino, peor que ello, no hay data recogida con rigor y que está se pueda sostener en el tiempo.

 

Los policymakers además de sufrir con la falta de información tienen que luchar con factores políticos y organizativos sin tener, en muchos casos, soporte político. En particular, tienen la necesidad de conciliar múltiples intereses, muchos de ellos informales o poco institucionalizados, los cuáles raramente buscan ponerse de acuerdo en generar evidencias objetivas que ayuden al proceso de formulación de políticas. En contextos como el peruano, es usual que las partes interesadas solo utilicen la evidencia en tanto políticamente les convenga.

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Perspectiva de análisis

La enorme brecha que existe entre Evidence y Policy en países en desarrollo, particularmente en países donde no sólo el sistema político es débil, sino también el sistema universitario que no investiga y que en muchos casos porque no tiene la capacidad para hacerlo, genera que las políticas se formulen con criterios diversos e incluso divergentes. En países como el Perú, el Estado casi no financia producción académica ni teórica ni empírica, por lo que en aulas universitarias sólo se replican marcos conceptuales internacionales desligados de la realidad nacional. Ante ello, los Policymakers enfrentan serios limites cognitivos (Cairney, 2016) ocasionando que en su mayoría tomen decisiones basadas en sus creencias y percepciones, o continúen con el ´path dependence´ de las políticas públicas, seguir haciendo cómo se hizo antes.

 

Esto genera un entorno de formulación de políticas impredecible, donde la evidencia al ser tan escasa da paso a que la sicología de los actores sea un factor relevante (Cairney, 2016) así como los conceptos de creencias, contexto y eventos imprevistos.  En entornos como estos, los defensores académicos tienen que reconocer que no deben despreciar en su análisis la incorporación de los conceptos antes mencionados pues participan significativamente en el proceso de formulación de políticas.

 

Nuestra perspectiva de análisis desde el contexto que enfrentamos -países en desarrollo con democracias si partidos- nos permite sostener dos aspectos de la relación Policy – Evidencia; primero, que no existe un vínculo directo entre evidencia científica y decisiones de políticas, este vínculo se tiene que construir; y segundo que las políticas por más caóticas que sean no imposibilitan la introducción de evidencia científica, es decir, no es un problema interior de las políticas sino es un problema del entorno en donde operan. Por lo tanto, la relación Policy - Evidence se tiene que analizar haciendo uso de los conceptos que nos da la Ciencia Política y la teoría de las Políticas.

 

Según Sanderson (2002) hay dos formas principales de evidencia que se necesitan para mejorar la efectividad del gobierno: i) la evidencia para mejorar la rendición de cuentas (información sobre el desempeño del gobierno) y ii) la evidencia para promover la mejora (conocimiento que permite formular e implementar políticas más efectivas). En este artículo nos enfocamos en la segunda forma y en lo difícil de su introducción.

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La política de las políticas basadas en evidencia  

Han surgido propuestas que afirman la importancia de la Política de las Políticas basadas en la Evidencia (Cairney, 2016) que identifican como eje central el cómo trabajar con los responsables políticos para maximizar el uso de la evidencia. Y esto en razón a que los Policymakers no pueden -o es muy difícil- considerar toda la evidencia relevante a problemas específicos. Frente a ello, los formuladores se ven forzados a usar atajos por ejemplo, modelos racionales que sobre simplifican la realidad, o en el extremo opuesto cero evidencias basando sus decisiones en creencias y/o percepciones. ¿Qué se puede hacer entonces para que las políticas usen la evidencia? Cairney plantea una estrategia: que los defensores de la evidencia hagan Policy, es decir, sean persuasivos, formen coaliciones con actores afines y acompañen la evidencia con narrativas simples.

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De acuerdo con Cairney, para que las políticas hagan un mejor uso de la evidencia tenemos que facilitar a que los Policymakers sigan su proceso sistemático y que los investigadores y académicos comprendan que los actores utilizan la evidencia de manera selectiva. Por tanto, estos últimos están llamados a imaginar cómo pueden sus investigaciones ser útiles e insertarse en este proceso sistemático de las políticas. Son los científicos los que necesitan adaptarse a las exigencias de la formulación de políticas en el mundo real en lugar de anhelar que la evidencia, por ser científica, juega automáticamente un papel relevante.

 

¿Y qué sucede con la propuesta de Cairney en contextos donde ni siquiera hay evidencia? Consideremos que la estrategia propuesta sigue siendo válida pero exige mayor esfuerzo, porque a la par de alinear los procesos sistemáticos de formulación entre policymakers e investigadores, estos deben hacer el esfuerzo adicional para obtener un nivel de evidencia por propia cuenta con el propósito de evitar que las políticas sigan siendo diseñadas en base a percepciones o a simples adaptaciones de otras realidades.

 

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