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¿Qué es una política pública? En este artículo revisamos diversos autores para construir un concepto de política pública desde el derecho y analizamos su aplicación en el Perú.
Conceptualizar las políticas públicas reviste cierta complejidad debido a su íntima vinculación con la definición de política y lo que con ella subyace. Siguiendo a Lahera es importante entender que “la política y las políticas públicas son entidades diferentes, pero que se influyen de manera recíproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema político” (Lahera, 2004, p.7).
El poder político se manifiesta a través del gobierno, como una noción más amplia de poder en general y su relación entre dos elementos del Estado: gobierno – población. Por otro lado, las políticas públicas serán las acciones concretas que ejecute el gobierno en favor de la sociedad. Al respecto, Lahera añade que “lo importante en el gobierno son sus resultados, más que su estructura” (Lahera, 2004, p. 8).
El debate se genera en países como el nuestro, donde constitucionalmente nuestro modelo de Estado responde a uno democrático de derecho; sin embargo, la eficacia en la solución de demandas sociales se ve cuestionada a través de políticas públicas que no reducen cabalmente las grandes brechas de desigualdad nacional.
Construyendo un concepto de política pública
A fin de construir una visión estructural sobre el tema, he desarrollado una síntesis de cada postura teórica analizada dentro de la gama de especialistas en materia de políticas públicas consultados para la redacción del presente artículo.
Lahera (2004) presenta una definición articulada entre la política y las políticas públicas, desde un análisis reflexivo de su relación recíproca, por etapas.
(…) las políticas públicas resultan útiles para estudiar diversos aspectos de la política, tales como la discusión de la agenda pública por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición, los esfuerzos analíticos sobre estos temas. (Lahera, Op. Cit, p.8)
Lindblom (1991) propone una noción de política pública desarrollada a partir del estudio del proceso de su elaboración, los actores que participan en ella y la dinámica del juego del poder. Cabe resaltar que los actores juegan un rol importante en su implementación y ejecución; entre ellos encontramos a los partidos políticos, las empresas privadas, el aparato gubernamental y la ciudadanía.
Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne (2008) desarrollan un análisis de políticas públicas a partir de tres características principales: un análisis de las interacciones entre actores públicos y privados, un análisis en términos de problemas públicos y un análisis comparativo.
El análisis de políticas públicas propone interpretar al Estado, y de manera más amplia al sistema político administrativo, en función de su influencia sobre la economía y la sociedad. El análisis de políticas públicas—sin negar u ocultar las relaciones de poder inherentes a todo proceso político administrativo—se basa principalmente en las instituciones u organizaciones administrativas existentes o por crearse y los servicios efectivos que prestan a los ciudadanos. (Subirats, Op. Cit, p.8)
Por su parte, Tovar (2017) presenta dos enfoques para entender las políticas sociales: la racionalidad técnica y la racionalidad comunicacional y emancipatoria, cuyo enfoque es el democrático.
Esta diferencia en el análisis planteado por la autora confronta la tradicional definición de política pública elaborada por gestores públicos desde la administración y una mucho más legítima, que activa la participación de la ciudadanía en un diálogo con sus representantes políticos y los funcionarios a cargos del diseño e implementación de acciones dirigidas en beneficio de su comunidad. Tecnicismo versus diálogo, considerando ambos muy importantes en el proceso de elaboración, implementación y ejecución de políticas públicas (o sociales, conforme establece la autora).
Contraste con una política pública nacional: la consulta previa
Como parte del diseño de políticas públicas que promuevan la participación ciudadana con enfoque de derechos humanos, el Estado peruano aprobó en el año 2011 la Ley 29785, Ley del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas u originarios.
Dicha Ley regula el derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado a los pueblos indígenas, cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas que afecten sus derechos colectivos. Sin embargo, en contraste con esta decisión política formalizada a través de la Ley y su reglamento (Decreto Legislativo N° 001-2012-MC), recientemente se ha denunciado su incumplimiento ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) por parte de la Organización Nacional de Mujeres Indígenas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP), quienes han manifestado que no se está respetando su derecho a la consulta previa.
“Hemos presentado un informe con importantes aportes para la evaluación periódica universal al Estado peruano en materia de derechos humanos, en el cual evidenciamos que el Gobierno no está cumpliendo su obligación de garantizar derechos de los pueblos y las mujeres indígenas como la consulta previa, libre e informada y el acceso a la justicia”, señaló Melania Canales Poma, presidenta de ONAMIAP. (Cita publicada en RPP Noticias)
El divorcio que existe entre las políticas públicas y su aplicación material en la realidad social del país se debe a la distinción que existe entre dos definiciones. Por un lado tenemos la definición abstracta de política pública que se utiliza para su diseño; por otro, la definición concreta que no logra recoger las características necesarias para una eficiente y eficaz implementación. Se está utilizando el enfoque de racionalidad técnica bajo una lógica secuencial y lineal del proceso y una racionalidad dialógica como parte del consenso, consulta y diálogo con los posibles beneficiarios de las propuestas elaboradas por los gestores públicos tras la decisión política que las impulsa.
Un enfoque basado en derechos humanos
Los derechos humanos son el fundamento y sentido del estado constitucional de derecho, que se crea para garantizar y defender a las personas en dignidad y respeto de sus libertades fundamentales.
Sobre el caso de consulta previa a las comunidades indígenas, la Constitución Política del Perú reconoce en el artículo 89 que las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo. Esto tiene concordancia internacional con el artículo 1 del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), como parte de los estándares de derechos humanos para el reconocimiento de la autonomía y participación en las decisiones políticas que afecten su vida en comunidad.
Asimismo, la carta fundamental, ha reconocido constitucionalmente diversas obligaciones estatales como parte de las políticas públicas que garantiza a los ciudadanos y ciudadanas del país, como son educación y salud gratuitas, infraestructura, seguridad, mercado, justicia entre otros que se desagregan en los artículos 17, 7, 58, 59, 63 y 138, respectivamente.
Aunque aún nos quede un largo camino por recorrer, la aspiración y el modelo de las políticas públicas peruanas se encuentran enmarcados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Esa es la guía máxima que nos inspira y conduce por un camino de adecuación progresiva en el ordenamiento jurídico nacional en pro de nuestros derechos.
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Referencias Bibliográficas
LAHERA, Eugenio (2004) Política y Políticas Públicas. Serie de Políticas Sociales. División de Desarrollo Social CEPAL. Santiago de Chile.
LINDBLOM, Charles (1991) El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas. Ministerio para las Administraciones Públicas. Madrid.
REDACCIÓN RPP. (2022) Mujeres indígenas y amazónicas del Perú denuncian ante la ONU que no se respeta su derecho a la consulta previa. (Recuperado en https://rpp.pe/peru/actualidad/mujeres-indigenas-y-amazonicas-del-perudenuncian-ante-la-onu-que-no-se-respeta-su-derecho-a-la-consulta-previa-noticia-1426621 )
SUBIRATS, Joan, KNOEPFEL, Peter, LARRUE, Corinne & VARONNE, Frederic (2008) Análisis y gestión de políticas públicas. Madrid. TOVAR, Teresa (2017) Dos racionalidades para entender y analizar las políticas sociales.
