Procedimiento administrativo disciplinario: ¿aplica siempre la Ley N.° 27444?

Estas líneas tienen como finalidad exponer una breve reflexión sobre el alcance de la supletoriedad del “Capítulo III – Procedimiento Sancionador” del Título IV del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO LPAG), aprobado por el Decreto Supremo N.º. 004-2019-JUS, a todos los procedimientos administrativos disciplinarios (PAD) que son aplicables al personal al servicio del Estado, independientemente que se trate de personal sujeto a las reglas disciplinarias de la Ley N.º. 30057 – Ley del Servicio Civil o de alguno de los regímenes laborales especiales públicos que en esta última norma se mencionan en su Primera Disposición Complementaria Final, tales como el régimen disciplinario aplicable a los diplomáticos, profesores universitarios, de institutos o de colegios, agentes penitenciarios, jueces, fiscales, policías, las fuerzas armadas, entre otros.

Disposiciones comunes a todos los procedimientos sancionadores

En el artículo 247 del TUO LPAG se regula el ámbito de aplicación de su “Capítulo III – Procedimiento Sancionador” estableciendo con claridad en su numeral 2 que sus disposiciones “(…) se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, (…)”.

El citado numeral, de forma expresa, establece una obligatoria supletoriedad del TUO LPAG a todos los procedimientos administrativos sancionadores (PAS) en los que existe una relación de sujeción general entre una administración pública y un administrado. Este es el caso de los PAS iniciados a un administrado, por ejemplo, por parte de instituciones estatales como la SUNAT, el OEFA, la SUTRAN, la SUNAFIL, la DICAPI, el OSINERGMIN, el OSIPTEL, o alguna administración pública municipal, entre otros.

Entonces, la referida norma ha dispuesto la aplicación supletoria del TUO LPAG a todos los PAS especiales, independientemente del sector objeto de regulación.   
Más aún, se advierte que la norma prescribe específicamente que todos los PAS especiales deben respetar los principios de la potestad administrativa sancionadora, la estructura y aquellas garantías previstas en capítulo en “Capítulo III – Procedimiento Sancionador” y también que, en estos PAS especiales, no es posible imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en dicho capítulo.

Estamos, con claridad, ante reglas comunes que son aplicables a todos los PAS especiales y que, aunque en la práctica no sucede, deberían ser respetadas en todos los casos.

Expuesto lo anterior, la pregunta que corresponde plantear ahora es:
¿El numeral 2 del artículo 247 del TUO LPAG, en lo que concierne a la aplicación de estas reglas comunes, es exigible también a los PAD que siguen las administraciones públicas, en calidad de empleadores, al personal a su servicio (trabajadores del Estado)?  

De la autonomía del PAD

Antes de responder a la pregunta planteada, primero es necesario indicar que la situación jurídica de una persona con vínculo laboral con el Estado (independientemente del régimen laboral que ostente) en ejercicio de sus funciones, no puede ser equiparada a la de cualquier otro administrado (sin vínculo laboral con el Estado) en su día a día.

El primero rige su actuación al servicio del Estado bajo la premisa o el límite que le impone el principio de legalidad, en virtud al cual este puede hacer solo aquello que el ordenamiento jurídico le permite hacer y además aquello que razonablemente se desprenda de sus funciones. Mientras que el segundo, actúa sobre la base del ejercicio de la autonomía de su voluntad, pudiendo hacer todo aquello que no esté prohibido y/o que no afecte derechos de terceros. En este contexto, el numeral 3 del artículo 247 del TUO LPAG dispone que “(…) la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia”.

Esta disposición, al estar regulada inmediatamente después de aquella que regula las reglas comunes a los PAS especiales, permite desprender que —en principio— el numeral 2 del artículo 247 del TUO LPAG no lleva la misma carga de obligatoriedad para los PAD.

Más aún, el citado numeral 3 del artículo 247, expresamente deriva su regulación a la “normativa de la materia” la cual debemos identificar como aquella que regula el régimen administrativo disciplinario del régimen laboral público al cual pertenezca la persona al servicio del Estado sobre la cual recae la potestad disciplinaria (militar, juez, profesor, etc.).

Una interpretación como la propuesta, permite entender por qué existe manifiesta diferencia entre cada uno de los procedimientos disciplinarios que existen en el Estado, y en los cuales —definitivamente— no se siguen “a la letra” las disposiciones del TUO LPAG. 

En efecto, al revisar, por ejemplo, los procedimientos disciplinarios de la Ley del Servicio Civil (Ley N.° 30057), notamos que no existe una diferenciación clara entre una fase instructora y una sancionadora (estructura requerida en el PAS del TUO LPAG) para la imposición de amonestaciones escritas.

Asimismo, en los procedimientos con prospección de sanciones de suspensión o destitución en este régimen disciplinario, no está regulada la posibilidad de presentar descargos escritos ante el órgano sancionador, sino solo un informe oral.

Por otro lado, en los procedimientos disciplinarios aplicables al personal diplomático del Ministerio de Relaciones Exteriores, se sigue un esquema similar al del derogado Decreto Legislativo N.° 276 — Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, sin ajustarse estrictamente al TUO LPAG, al mantener la figura de una comisión disciplinaria.

Algo similar ocurre con las infracciones leves de constatación directa o inmediata en el ámbito policial, cuyo procedimiento implica la aplicación de sanciones con extrema celeridad y donde las restricciones al derecho de defensa pueden parecer evidentes si las comparamos con el marco general del TUO LPAG.

Es posible mencionar también la particular regulación que tienen los PAD que se siguen a los docentes universitarios, quienes son sometidos a la potestad disciplinaria de su empleador, según las disposiciones del reglamento disciplinario de la universidad estatal en la que trabajan.

Al respecto, el último párrafo del artículo 18 de la Constitución establece que “(…) cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico.” Es por esa razón que cada universidad pública tiene un reglamento disciplinario elaborado en ejercicio de su autonomía, que difiere al de otras universidades y que no necesariamente obedece a las disposiciones del TUO LPAG.

Otro asunto evidente en los distintos regímenes laborales mencionados, entre otros varios, es que no se advierte la aplicación de reglas de “caducidad” en la regulación de sus PAD, acorde a lo dispuesto en el artículo 259 del TUO LPAG.

Ahora bien, esta evidente autonomía otorgada por el numeral 3 del artículo 247 del TUO LPAG a los PAD, no puede justificar un ejercicio arbitrario de la potestad disciplinaria del empleador estatal, por lo que, necesariamente, cada uno de los regímenes laborales públicos deberá ceñirse al respeto de las disposiciones de la Constitución (en lo que respecta a los derechos fundamentales y el debido proceso de los administrados) y a los pronunciamientos que sobre el particular emita el ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos que es la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. 

En relación con esto último, el Tribunal del Servicio Civil se ha pronunciado, por ejemplo, en reiteradas oportunidades confirmando la aplicación de los principios de la potestad sancionadora a los procedimientos disciplinarios.

Comentarios finales

El numeral 3 del artículo 247 del TUO LPAG permite desprender una aplicación “matizada” de las reglas comunes exigibles a todo PAS respecto a los PAD, por lo que es posible afirmar que la supletoriedad de esta norma viene determinada por las disposiciones del régimen laboral específico al que pertenezca el trabajador sometido a la potestad disciplinaria de su empleador, el respeto por los derechos fundamentales de los administrados, las reglas inherentes al debido proceso reconocido en la Constitución y las disposiciones del ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos que es la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. 

En ese sentido, dado que las disposiciones de los distintos regímenes laborales estatales en materia disciplinaria son variadas, no es posible aplicar de forma “inmediata” la supletoriedad del TUO LPAG, sino que debe analizarse minuciosamente cada caso dependiendo del régimen específico en cuestión.

La complejidad del régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos requiere de profesionales altamente especializados que dominen tanto los aspectos teóricos como las implicancias prácticas de esta materia.

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*Abogado Senior del Área de Derecho Administrativo y Regulatorio del Estudio Benites Vargas & Ugaz Abogados.