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El procedimiento administrativo trilateral —que en la doctrina y la jurisprudencia admite términos como triangular, cuasijurisdiccional o contencioso— es el procedimiento administrativo, de naturaleza eminentemente contenciosa, seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración, destinado a resolver los conflictos entre ellos.
Naturaleza del procedimiento administrativo trilateral [1]
El procedimiento trilateral es empleado especialmente para resolver las controversias que tienen relación con las entidades descritas en el inciso 8) del artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, el TUO), es decir, aquellas personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado[2].
En tal sentido, es posible tramitar procedimientos trilaterales en los cuales una de las partes es una entidad administrativa, la misma que posee las mismas prerrogativas que las de un administrado. Incluso, existen procedimientos trilaterales donde ambas partes en conflicto son entidades públicas; como ocurre, por ejemplo, en la contratación administrativa o en los procedimientos tributarios, entre otros.
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el Capítulo I del Título IV del TUO y en lo demás por lo previsto en dicha norma en cuanto al procedimiento administrativo general. Sin embargo, respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, la ley tiene únicamente carácter supletorio y regula aquello que la norma especial no refiera expresamente[3], ello siempre que la norma especial no establezca garantías inferiores a las establecidas en el TUO.
Ahora bien, debe quedar claro que el elemento diferencial entre la función jurisdiccional y la actividad cuasijurisdiccional de la administración estriba en la inexistencia de la cosa juzgada en el ámbito administrativo, ya que, en principio, toda resolución administrativa es susceptible de ser impugnada a través de proceso contencioso administrativo, aún incluyendo las excepciones señaladas por la Constitución Política del Perú en su artículo 142[4].
Con ello queremos dejar claro, en consonancia con la norma constitucional, que la existencia de procedimientos trilaterales no implica la asignación de facultades jurisdiccionales a favor de la administración pública; en caso contrario se estarían vulnerando los principios de unidad y exclusividad de la función jurisdiccional establecidos en la Constitución.
En el mismo orden de ideas, no debemos confundir actividad cuasijurisdiccional de la administración con actividad arbitral[5]. De hecho, la actividad cuasijurisdiccional implica la inexistencia de jurisdicción y por ende la calidad de cosa decidida de la resolución que se emita y no de cosa juzgada, siendo esta última sustancialmente más inmutable que la primera, conforme lo establecen las normas procesales pertinentes.
Como resultado, el Poder Judicial, está siempre en capacidad de conocer de los hechos materia de controversia, salvo que se haya generado una transacción o conciliación en el procedimiento trilateral. En cambio, la actividad arbitral es jurisdicción conforme lo señalado por la Constitución, y lo que se resuelve en mérito a dicha actividad constituye, en principio, cosa juzgada, requiriéndose de la actuación judicial únicamente para su ejecución forzosa.
Funciones del procedimiento trilateral
El procedimiento trilateral es lo más cercano que existe en el ámbito administrativo a la función jurisdiccional[6]. De hecho, el procedimiento trilateral tiene como una de sus funciones descongestionar la labor del Poder Judicial de resolver conflictos e incertidumbres jurídicas, lo que la teoría general del proceso denomina heterocomposición.
La actividad administrativa sirve de filtro para que, en la medida de lo posible, solo llegue al Poder Judicial aquello que no puede resolverse de manera definitiva en el ámbito administrativo. De hecho, en algunos sectores resulta ser relativamente reducida la cantidad de procesos contenciosos administrativos iniciados en contra de resoluciones emitidas por el respectivo tribunal administrativo.
Por otro lado, mediante el ejercicio de la actividad cuasijurisdiccional de la administración pública se pretende crear una instancia especializada en la resolución de conflictos, mediante el empleo adicional de criterios técnicos. Es decir, la actividad cuasijurisdiccional es realizada por entes, en general colegiados, cuyos miembros poseen conocimientos importantes de la materia a resolver, la misma que no necesariamente es de conocimiento pleno de las diversas instancias del Poder Judicial. Sin embargo, esta constatación quedaría desvirtuada por el hecho de que la controversia siempre se encuentra en condiciones de ser conocida por el Poder Judicial.
Tal situación permite a ciertos juristas a proponer que los tribunales administrativos entren a formar parte del Poder Judicial, como órganos jurisdiccionales especializados, lo cual reduce las instancias a las cuales debe recurrir el particular con el consecuente beneficio al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
En este punto es preciso efectuar una aclaración. No todo tribunal administrativo tramita procedimientos administrativos trilaterales. De hecho, existen tribunales que tramitan únicamente procedimientos administrativos bilaterales, como en el caso del Tribunal Registral al interior de Sunarp. Dicho tribunal no tramita procedimientos administrativos sancionadores o trilaterales.
Por otro lado, tenemos tribunales que tramitan únicamente procedimientos administrativos sancionadores en segunda instancia, como en el caso del Tribunal de Fiscalización Ambiental al interior del OEFA.
Finalmente, tenemos el caso de los tribunales mixtos, que pueden tramitar tanto procedimientos administrativos trilaterales como sancionadores, como en el caso del Tribunal de Contrataciones, el Tribunal de Susalud o el Tribunal de Indecopi.
La confianza en el Poder Judicial
Finalmente, y en el fondo, la existencia de procedimientos administrativos trilaterales implica una evidente falta de confianza del ordenamiento en el Poder Judicial como ente de resolución de conflictos.
Esta falta de confianza es propia de la tradición europeo-continental del derecho administrativo, muy influida por la necesidad de asignar facultades a la administración pública como rezago de principios monárquicos que aún subsisten. La tradición anglosajona, en cambio, se caracteriza por una mayor competencia del Poder Judicial frente a la administración pública. El concepto de tribunal administrativo proviene más bien de dicha tradición europeo continental.
Esta consideración invade todo el derecho público, lo cual se muestra, por ejemplo, en el hecho de que los jueces europeos en general carecen de la facultad de aplicar el control difuso en caso de que una ley entre en conflicto con la constitución, así como en la generalización de la autotutela ejecutiva y la ejecutoriedad en el derecho administrativo europeo.
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[1] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian – Procedimiento Administrativo General. Lima: Pacífico, 2020, p. 379 y ss.
[2] Artículo 227, inciso 227.1 del TUO.
[3] Artículo 228 del TUO.
[4] Artículo 142.- No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces.
[5] Vid. MARTIN TIRADO, Richard - “El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General”, en AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N.° 27444, ARA, Lima, 2003, p. 489 y ss.
[6] Para un análisis crítico de esta actividad, véase: MORÓN URBINA - Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, Lima, 2008. p. 709 y ss.
