En una entrega anterior[1] nos hemos referido a la eficiencia social del Unicameralismo o Régimen Unicameral empleando un análisis funcional. Adicionalmente a ello es necesario referirnos a las justificaciones jurídicas y políticas de dicho régimen, o si se quiere, a la debilidad de las justificaciones del Régimen Bicameral. De hecho, las razones expuestas por la doctrina respecto a la subsistencia de una Segunda Cámara hoy parecen responder solamente a la existencia de diversos criterios de representación o al evidente ejercicio de funciones diferentes.
Los criterios de representación
El primer caso referido se genera fundamentalmente en los Estados Federales, en los cuales se requiere una doble representación. Una, de las circunscripciones del territorio del Estado, en tanto tal, es decir, en forma proporcional al número de electores; y otra representación que corresponde a las provincias o estados que conforman el Estado Federal.
Esta situación se genera en países como los Estados Unidos de Norteamérica, Canadá, México, Argentina, Brasil, dentro de América; así como España, Italia, Suiza o Alemania en el caso de Europa[2]. Asimismo, en estos casos, se tiende a dar a las Cámaras Parlamentarias distintas funciones[3], lo cual tiene por finalidad fortalecer el control mutuo entre las cámaras.
La asignación de funciones diferentes
El segundo criterio, referido al ejercicio de funciones diferentes[4] por las cámaras parlamentarias, es a nuestro parecer falaz. Se basa en la necesidad de una segunda Cámara por motivos políticos. Es así que se crea la segunda cámara parlamentaria y luego se justifica su existencia. Para justificar esta argumentación se han señalado diversas razones por demás discutibles[5], varias de las cuales vamos a ver en esta entrega.
Se señala en primer lugar que la Cámara Alta, de mayor poder de reflexión, evitaría las decisiones apresuradas del Congreso. De tal forma que solo una Cámara razona políticamente, mientras que la otra se reservaría poderes de ratificación y/o de intermediación. Esto justificaría la mayor edad que se exigía para la conformación del Senado[6]. Sin embargo, como hemos visto en la entrega anterior que hemos señalado, una segunda cámara no resuelve el problema de la calidad legislativa.
La naturaleza de la Cámara Única
Se señala además que una sola Cámara tiene una naturaleza Monolítica, la cual, o es muy débil, o genera dictadura parlamentaria, dependiendo de las relaciones que tenga con el Ejecutivo y de su conformación partidaria[7]. Sin embargo, y a la luz de lo ocurrido en el Derecho Comparado dicha afirmación es, por lo menos, discutible. En el Perú, ambas Cámaras Parlamentarias en ocasiones han sido títeres del Ejecutivo, así como en algunos momentos el comportamiento de Senadores y Diputados han originado regímenes que tendían al asambleísmo.
La Constitución de la III República Francesa instauró la segunda cámara con la finalidad de conjurar la posibilidad de una Dictadura Parlamentaria, como la existente durante el terror, generando el efecto contrario[8]. Tal como ambas cámaras pueden generar regímenes de Dictadura Parlamentaria, también ambas cámaras son susceptibles de ser manipuladas por el Poder Ejecutivo, como ocurre muchas veces en la mayoría de los países latinoamericanos.
Es muy claro, entonces, que el poder relativo de un Parlamento no responde necesariamente a la cantidad de cámaras de la que está conformado, sino más bien de su composición partidaria, de las armas que el régimen constitucional le brinda, establecidas en la Constitución Política y de su adecuada o inadecuada institucionalización política y jurídica.
La calidad del trabajo legislativo
Se dice también que la doble cámara permite un mejor trabajo legislativo. Sin embargo, esta afirmación no es cierta. Y es que, siguiendo a Duverger[9] no resulta una virtud sino un defecto el hecho que los parlamentos tarden en legislar, pues precisamente es esa la razón por la cual existen, instituciones como la legislación delegada o la legislación de urgencia, a través de las cuales el ejecutivo puede emitir normas con rango de Ley y que siempre son motivo de controversia en los lugares donde existen.
Recordemos entonces que es lo que ocurre en el caso más conocido de régimen parlamentaria y que es cuna del constitucionalismo moderno: Inglaterra. En dicho país se da en realidad un seudobicameralismo, pues mientras una Cámara, la de los Comunes, monopoliza el poder político, otra cámara la de los Lores, carece prácticamente de poder político alguno. La existencia de la Cámara de los Lores se debe hoy más a la tradición y al consenso que a su funcionalidad política[10].
La representatividad del Parlamento
Otro argumento empleado es el de la proporcionalidad y/o representatividad. Es decir, se señala que la razón para preferir la doble cámara podría estar en relación directa con la población del país determinado. Este concepto se basa en que la mayoría de naciones con una gran población posee un Congreso con una doble cámara[11]. Incluso, se señala como argumento la mayor extensión territorial de los países con regímenes bicamerales. Esto, por lo menos a nivel de las democracias occidentales. Sin embargo, este argumento es también controvertido puesto que para ello bastaría con elevar el número de parlamentarios y no el número de cámaras que componen el Poder Legislativo.
A modo de conclusión
En particular, creemos que la unicameralidad de nuestro Congreso es una medida saludable por las razones expuestas anteriormente, teniendo en cuenta que consideramos irrelevante para efectos del Equilibrio de poderes el hecho de que el Congreso cuente con una o más Cámaras. Incluso es posible, en determinadas circunstancias, que el esquema unicameral, al reducir los costos de la toma de decisión, permita una mayor eficiencia del Parlamento y como resultado, lo convierta en un mejor contrapeso a las facultades del Gobierno, en especial en realidades políticas como las latinoamericanas.
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[1] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/la-eficiencia-social-del-unicameralismo
[2] DUVERGER, Maurice – Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Barcelona: Ariel, 1962, p. 192.
[3] Salvo, obviamente, el ejemplo italiano, el cual se caracteriza por su bicameralismo perfecto, en el cual ambas cámaras tienen funciones muy similares, en particular en cuanto al control político. Sobre el particular: DE VERGOTTINI, Giuseppe - Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Espasa-Calpe, 1983, p. 465 y ss.
[4] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 680 y ss.
[5] DUVERGER, Maurice - Op. cit., p. 193 y ss.
[6] La palabra "Senado", proveniente primero de la Monarquía, y luego de la República Romana, hace alusión a la ancianidad (del vocablo "senil"). Y es que el Senado había sido concebido originalmente como un Concejo de Ancianos que deliberaba de acuerdo a su experiencia. Este concepto a su vez procedía de prácticas políticas tribales y que estaba integrado por las personas que sabían, que tenían experiencia, los patres (de donde procede el actual concepto, empleado coloquialmente, de “padres de la patria”).
[7] OSTERLING, Felipe – “Equilibrio entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo". En: Themis, N.° 26. Lima: PUCP, 1993, p. 31.
[8] La Constitución de la III República Francesa crea un Poder Ejecutivo muy débil, ante el temor de un Gobierno Personalista. A fin de equilibrar a su vez el poder del Parlamento se instauró el Senado. El efecto fue precisamente la instauración de un gobierno de evidente predominancia parlamentaria, denominado genéricamente Asambleísmo. Sobre el particular: LOEWENSTEIN, Karl - Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1979, p. 99.
[9] DUVERGER, Maurice - Op. cit., p. 193.
[10] Ibid., p. 261-262
[11] PLANAS SILVA, Pedro – Democracia y Tradición Constitucional en el Perú. Lima: Editorial San Marcos, 1998, p. 172 y ss.
