En el ámbito de la gestión pública en el Perú, las obras por administración directa (OxAD) son un modelo utilizado por diversas entidades gubernamentales para ejecutar proyectos de infraestructura sin recurrir a contratistas privados.
Si bien esta modalidad busca aprovechar la capacidad interna del Estado, estudios de la Contraloría General de la República evidencian deficiencias y riesgos en su ejecución. En este artículo revisaremos los principales riesgos identificados en la ejecución de OxAD y algunas recomendaciones para mitigarlos.
Durante mi pasantía en el Instituto Tecnológico de Georgia, en Atlanta, un alto funcionario me comentó que en los Estados Unidos, desde los años 70, se aplica la regla “zapatero a su zapato”. Esta regla guía a las entidades públicas, enfocándolas en lo que realmente importa: especializarse en la producción y entrega de servicios esenciales para la ciudadanía.
Así, el Estado debe concentrarse en lo que mejor sabe hacer, delegando actividades que no forman parte de su núcleo, como la capacitación, a instituciones expertas. En lugar de dispersar esfuerzos, esta política permite a los organismos públicos mejorar su eficiencia y asegurar que cada servicio cumpla con los más altos estándares.
Este enfoque me llevó a reflexionar sobre cómo, en el Perú, diversas entidades públicas, principalmente gobiernos regionales y municipalidades, ejecutan Obras por Administración Directa (OxAD), siendo la ejecución de obras una actividad privada debido a la alta especialidad y experiencia que se requiere para ello.
Esta mala práctica de hacer actividades no vinculadas a la función “in house” genera impactos en los tiempos, costos y calidad óptima de la obra, reduciendo el resultado que se espera de la inversión, en perjuicio del beneficio que espera en la población. Veamos algunos de los principales riesgos.
La Constitución Política del Perú, en su artículo 76, establece la obligatoriedad de la contratación y licitación pública en la ejecución de obras; señalando que: “Las obras y adquisiciones de suministros, con utilización de fondos o recursos públicos, se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también la ejecución y enajenación de bienes”.
Por su parte, la Ley N.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, en su artículo 59, establece la ejecución presupuestaria directa, donde la entidad, con su personal e infraestructura, es responsable del presupuesto y ejecución financiera de las actividades y proyectos. Sin embargo, el Decreto Legislativo N.° 1440, que reemplaza a la Ley 28411, no desarrolla esta modalidad, delegando esta regulación al sistema de abastecimiento.
Así mismo, se observan vacíos para un adecuado seguimiento y control de esta modalidad de ejecución que no cuenta con mecanismos de calidad antes de la ejecución de la obra. Por ejemplo, para ejecutar una obra por contrata, las bases para el concurso se realizan considerando los contenidos del expediente técnico, las cuales están sujetas a revisión de calidad a través de consultas y observaciones por parte de los postores, a fin de garantizar el cumplimiento del contrato y evitar adicionales de obra durante la ejecución. La excepción son los proyectos que postulan a fondos de inversión.
La Directiva N.º 017-2023-CG de la Contraloría General de la República regula la ejecución de OxAD, estableciendo tres categorías de obras vinculadas al monto de inversión y exigiendo requisitos técnicos y de control en el marco de los sistemas administrativos.
No obstante, esta modalidad carece de un marco legal que establezca controles específicos y responsabilidades sobre: i) OxAD que se ejecutan sin expediente técnico, ii) hasta cuanto se puede incrementar el monto de la obra sin intervención de la Contraloría, iii) límites de extensión del plazo de ejecución, iv) informes técnicos de avances financieros y cumplimiento de metas físicas, v) Informes de paralizaciones de obras, entre otros, que permitan a las OPMI[1] de las entidades públicas hacer el seguimiento correspondiente.
La escasez de recursos presupuestarios contrasta con la creciente demanda de inversión para el cierre de brechas en servicios prioritarios. Por ello, al evaluar proyectos y decidir su modalidad de ejecución, es crucial considerar los costos óptimos de la inversión pública, especialmente el costo de la obra.
Cuando se opta por la ejecución de Obras por Administración Directa (OxAD), la unidad formuladora sustenta la conveniencia de optar por esta modalidad; para ello es importante tener en cuenta los precios diferenciados para las entidades públicas, principalmente en la compra de materiales. Esto se debe a que las adquisiciones se realizan dentro del marco del sistema de contrataciones del Estado, que opera bajo un modelo de compra a crédito.
Este proceso sigue generalmente los siguientes pasos:
Según estudios del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), las entidades públicas tardan en promedio 30 días en realizar los pagos, con un máximo de 60 días. Dada esta situación, los precios para las entidades públicas se incrementan en promedio un 30%[2]. Este incremento varía dependiendo de la ubicación geográfica y la confianza del proveedor en la entidad pública.
Bajo esta premisa, que puede variar de acuerdo a cada entidad ejecutora, habría que evaluar si, efectivamente, en las OxAD los precios de los materiales por contrata/privado y por administración directa/Estado son los mismos.
De acuerdo a estudios realizados por la Contraloría, los costos de las OxAD se incrementan en aproximadamente 40%. Además de lo sustentado líneas arriba, se puede agregar inflación por extensión del tiempo en ejecución y otros.
Estos hallazgos contradicen la creencia común de que las OxAD permiten menores costos al Estado; mito sustentado en que las OxAD ahorran los gastos fijos de la entidad y no consideran la utilidad del proyecto.
La modalidad de ejecución de OxAD no exime a las entidades públicas a cumplir con los procesos y tiempos para la contratación de bienes y servicios (materiales, mano de obra, maquinaria, equipos); lo que extiende de manera natural los plazos de ejecución de la obra.
En una evaluación de ejecución de OxAD a cargo de municipalidades, realizada por la Dirección General de Presupuesto Público del MEF, se encontró OxAD que registraban hasta 200 procesos de contrataciones durante su ejecución.
Según portal de INFOBRAS, a noviembre del 2023, de un registro de más de 66 mil proyectos por un monto de S/ 93 mil millones, el 40.8% de obras tienen componente de OxAD. De estos proyectos, el 95% no cumple con los plazos establecidos y el 83% de los casos registran un plazo de ampliación en la ejecución de 4 años.
Debido a que esta modalidad de ejecución no posee un plazo de ejecución, garantías de fiel cumplimiento o penalidades por incumplimiento, el tiempo de ejecución puede extenderse indefinidamente.
Otro aspecto importante para garantizar la culminación de la obra en el plazo de ejecución establecido en el expediente técnico es contar con la certificación presupuestal por el total del costo de la obra. Sin embargo, al no existir penalidades por el desfinanciamiento de la obra, se observan las siguientes ocurrencias:
Una ventaja competitiva importante que tienen las empresas privadas de construcción es contar con ingenieros especializados y con experiencia en ejecución de obras. Esto es crucial, especialmente en proyectos complejos que implican grandes inversiones y altas exigencias técnicas del sector (como infraestructura vial, hospitales, sistemas de agua potable y saneamiento, instituciones educativas, sistemas de irrigación y riego, entre otros).
Los gobiernos regionales y municipalidades suelen tener dificultades para cumplir con estos requisitos técnicos. La situación se complica aún más cuando deben ejecutar simultáneamente varias, o incluso decenas, de Obras por Administración Directa (OxAD). Esto hace que la gestión adecuada sea prácticamente imposible para estas entidades.
Otro factor crucial para garantizar la calidad de una obra es la supervisión independiente y especializada. Sin embargo, en la ejecución de OxAD, la supervisión suele ser deficiente o inexistente. Esto se debe a que, en la mayoría de los casos, el personal de la entidad asume esta tarea, a menudo supervisando varias obras al mismo tiempo. La falta de una supervisión adecuada se refleja en los datos: según informes de INFOBRAS, de más de 40,000 inversiones con componente de OxAD, solo el 26% fueron concluidas.
Aunque la construcción en sí es un elemento crucial de la inversión, no es el único componente importante. Otros aspectos igualmente significativos incluyen el equipamiento, mobiliario, instalaciones adicionales, arreglos institucionales, estudios especializados, capacitación del personal y otros elementos específicos del proyecto.
Al incrementarse los costos y tiempos de ejecución bajo la modalidad de OxAD, hay alto riesgo que los otros componentes del proyecto no cuenten con el financiamiento necesario. Esto debilita el objetivo del proyecto y los resultados esperados.
Otro aspecto importante en la ejecución de obras es el manejo de información. Esta debe visibilizar el avance físico y financiero, ya que sobre la base de ello se van autorizando los gastos de avance de obras de acuerdo a los términos establecidos en el expediente técnico.
Las OxAD no cuentan con esa rigidez. La entidad pública va ejecutando gastos financieros sin el condicionante legal de verificar el avance físico correspondiente. Si la obra no cuenta con expediente técnico, es más difícil registrar información coherente y confiable.
Además, los cambios de residentes y equipos administrativos (por retrasos de pagos u otros) y las paralizaciones permanentes (sobre todo en períodos de escasos recursos) incrementan el riesgo de contar con información de calidad y oportunidad; que permita el adecuado seguimiento, transparencia, cierre y liquidaciones de las obras.
En ciertas zonas del Perú, principalmente en ámbitos rurales, no existe oferta privada interesada en la ejecución de obras debido a factores como los bajos montos de obra, complejidad geográfica, zonas convulsionadas, inseguridad ciudadana, desconfianza institucional, entre otros. En estos casos, las entidades públicas se ven obligadas a intervenir en la ejecución de OxAD. Frente a este escenario, es necesario fortalecer su capacidad de gestión, de acuerdo a las recomendaciones establecidas en la Directiva N.º 017-2023-CG.
En el país, no se sanciona la ineficiencia en el manejo del gasto público y en particular en la ejecución de OxAD, ya que esta modalidad no cuenta con un marco legal con rango de Ley que la regule. De una muestra de 1460 obras paralizadas registradas en INFOBRAS, el 58% corresponden a OxAD, debido principalmente a falta de financiamiento para la continuidad, incumplimiento de pago de valorizaciones, desabastecimiento de materiales, entre otros. Solo el 25% culminan satisfactoriamente, con perjuicio directo en la atención de servicios a la población y el desarrollo del país.
Debido a lo anterior, es fundamental hacer un seguimiento efectivo a las obras ejecutadas bajo la modalidad de OxAD, a fin de exigir el cumplimiento del marco legal establecido por Invierte.pe y la Contraloría General de la República, con énfasis en:
Asimismo, no debemos focalizarnos solamente en la mayor ejecución del gasto de inversión pública; paralelamente se debe hacer esfuerzos para garantizar su calidad a costos y tiempos óptimos, a fin de garantizar que impacte de manera positiva en la capacidad productiva de servicios del Estado para el desarrollo sostenible.
La implementación de mecanismos como las obras por administración directa es un claro ejemplo de la importancia de contar con líderes públicos capacitados para gestionar de manera eficiente los recursos y fomentar el desarrollo regional.
La Maestría en Gerencia Pública de la Escuela de Posgrado de la Universidad Continental, forma profesionales comprometidos con la excelencia en la administración pública, brindándoles herramientas innovadoras y estratégicas para enfrentar los retos actuales. Si deseas liderar proyectos que generen impacto positivo en la sociedad, te invito a solicitar más información y formar parte de la siguiente edición.
[1] Oficina de Programación Multianual de Inversiones
[2] De acuerdo a los porcentajes mencionados por los jefes de abastecimientos