Ventajas y desventajas de la descentralización territorial

Christian Guzmán Napurí
Por: Christian Guzmán Napurí
Docente de la Maestría en Derecho Administrativo Económico

 

En una entrega anterior nos hemos referido a las formas de Estado y a la descentralización, siendo necesario señalar cuales son los beneficios esperados de un proceso de descentralización territorial. Así, en primer lugar la existencia de mecanismos a través de los cuales se pueda decantar los poderes del Estado permite un adecuado control del poder estatal, en términos específicos de control vertical[1], a través de la atribución de una porción de poder político. Ahora bien, conforme se atribuye dicho poder, se pasa de un esquema de centralización a otro de descentralización.

 

El descentralizar significa que existen núcleos de autoridad, básicamente en las distintas zonas geográficamente consideradas en un país determinado, que implica una división de poder garantizada por el ordenamiento jurídico[2]. Una organización estatal establecida mediante divisiones geográficas, con autonomía política y administrativa, implica entonces la existencia de una descentralización muy amplia.

 

Ventajas de la descentralización

Ventajas y desventajas de la descentralización territorialPor un lado, la idea de descentralizar implica proporcionar alivio a la dirección estatal central - denominada en general Gobierno nacional o Gobierno central -, permite generar mejores decisiones y adquirir mayor celeridad para tomar estas. En suma, la descentralización, sea esta política o administrativa, reduce el costo de la toma de decisiones al interior del Estado[3]. Ello, además, involucra la necesidad de una construcción delicada de las competencias que les corresponde a cada uno de los entes que componen la organización descentralizada[4].

Por otro lado, la descentralización acerca el poder estatal al particular, proporcionándole mecanismos más eficientes de control político y de acercamiento a los que detentan dicho poder. Cuanto más descentralizado se encuentre el poder, resultará más sencillo para el ente descentralizado conocer las opciones y preferencias que manejan los pobladores sometidos a su jurisdicción. De hecho, los mecanismos de descentralización democratizan el acceso de dichos particulares al Estado en general, puesto que facilitan la realización de mecanismos de participación política propios de la democracia directa[5].

Asimismo, la existencia de entes descentralizados con cierta cuota de autonomía permite que estos controlen el poder que ejerce el Estado central o nacional. Esta interacción mutua genera que ambos morigeren el uso que hacen de las facultades que el ordenamiento les provee. Este mecanismo de control funciona de manera vertical, a diferencia de la separación de poderes, a la cual nos hemos referido anteriormente[6], que funciona de manera horizontal.

Todas las ventajas antes referidas pueden observarse en el análisis de los sistemas políticos que muestran tendencias hacia la descentralización, sea que consideremos en el análisis a las autonomías españolas, los landers alemanes, los cantones suizos, los estados norteamericanos o las regiones italianas, por citar algunos ejemplos. De hecho, los llamados esquemas de democracia consensual tienen una relación muy amplia con regímenes altamente descentralizados[7].

 

Límites de la descentralización

Ventajas y desventajas de la descentralización territorialEs necesario tener claro, sin embargo, hasta dónde puede descentralizarse. En primer lugar, existen ciertas ventajas de la propia centralización a tomar en cuenta. Por un lado, ciertas cuestiones especializadas no son susceptibles de ser descentralizadas. Puede darse como resultado un indebido incremento de los costos administrativos, siendo que la coordinación administrativa puede ser costosa, lo que hace difícil la toma de decisiones. Por otro lado, la tecnología actual facilita las comunicaciones y el transporte, lo cual genera que ciertas decisiones puedan manejarse de manera centralizada.

Pero, además, la propia descentralización admite límites[8] que se derivan precisamente del costo de la toma de decisiones, al cual nos hemos referido en entregas anteriores. Paradójicamente, una administración descentralizada puede resultar más grande y costosa que una organización centralizada, al existir la necesidad de la creación de organismos encargados de efectuar mecanismos de coordinación.

Por otro lado, no puede pretenderse descentralizar todas las decisiones estatales, puesto que muchas de ellas requieren consideraciones uniformes para su manejo. Es por ello que se establecen competencias exclusivas del Gobierno Nacional[9]. En el caso peruano encontramos en primer lugar el diseño de las políticas nacionales y sectoriales, las cuales corresponden al Poder Ejecutivo y en particular a los ministerios.
Ventajas y desventajas de la descentralización territorialAsimismo, se encuentran centralizadas la Defensa, la Seguridad Nacional y las Fuerzas Armadas, siendo impensable que cada gobierno descentralizado posea sus propias fuerzas de defensa. Además corresponden al Gobierno Nacional, de manera exclusiva, las Relaciones Exteriores, que en principio se generan entre estados nacionales; así como el Orden Interno, la policía nacional, de fronteras y de prevención de delitos.

La impartición de justicia también se encuentra centralizada, a diferencia de lo que ocurren en algunos estados federales, como los Estados Unidos de Norteamérica o los Estados Unidos Mexicanos (o simplemente, México), en donde existen dos niveles de organización judicial, el federal y el estadual. En estos casos la determinación de la competencia de cada uno de dichos niveles es un asunto de particular importancia, que genera no pocas controversias.

La intervención administrativa en la economía se encuentra también centralizada. La moneda en está manos del Banco Central de Reserva, mientras que la regulación de la Banca, los Seguros y el Sistema Privado de Pensiones corresponde a la Superintendencia respectiva, conforme lo establecido por la Constitución. La tributación y endeudamiento público nacional es también competencia del Gobierno Nacional, como es evidente; así como el régimen de comercio y aranceles. La regulación y gestión de la marina mercante y la aviación comercial; así como la regulación de los servicios públicos de su responsabilidad corresponden también al Gobierno Nacional.

Además, corresponde al Gobierno Nacional la regulación y gestión de la Infraestructura pública de carácter y alcance nacional, teniendo en cuenta que existe también infraestructura cuya gestión les corresponde a los gobiernos locales y regionales. Finalmente, debemos incluir otras competencias que señale la ley, conforme a la Constitución Política del Estado.

Por otro lado, es evidente que el proceso de descentralización en nuestro país no ha estado generando los resultados esperados[10]. Así, varios gobiernos regionales no han cumplido con generar el desarrollo de sus respectivos departamentos, aun cuando existen importantes recursos para ello; lo cual muestra problemas de calidad de gasto al no ejecutarse debidamente el presupuesto asignado, no obstante las necesidades públicas existentes, que se han agravado como resultado de la pandemia. Asimismo, existen diversas autoridades y ex autoridades regionales no solo cuestionadas, sino también han sido procesadas penalmente, lo cual muestra que los mecanismos de control no están funcionando a nivel descentralizado.

Finalmente, es cierto que debe establecerse la existencia de, en principio, tres niveles de descentralización, uno central o más nacional, otro regional o provincial, y finalmente, un régimen en el ámbito local o municipal[11]. Estos tres niveles se relacionan entre sí a través del principio de subsidiaridad, por el cual el Gobierno que se encuentre más cerca de la población debe gozar de las respectivas competencias estatales.

 

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[1] LOEWENSTEIN, Karl - Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1979, p. 353 y ss.
[2] LIJPHART, Arend – Modelos de Democracia. Barcelona: Ariel, 2000, p. 178.
[3] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 741-741.
[4] STONER, James A. F., FREEMAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. – Administración. México, DF: Prentice-Hall Hispanoamericana, 1996, pp. 394 y 395.
[5] Un ejemplo interesante es el modelo suizo, en el cual se complementan una organización muy descentralizada con el recurrente empleo de mecanismos de democracia directa como el referéndum. Vid. LIJPHART - ob. cit., p. 216.
[6] https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-origen-y-la-evolucion-de-la-separacion-de-poderes
[7] LIJPHART - ob. cit., p. 49.
[8] Sobre los costos de la descentralización: POSNER, Richard A. - El análisis económico del derecho, Fondo de Cultura Económica, México D. F., 1998, p. 594.
[9] Artículo 26 de la Ley de Bases de la Descentralización, N.º 27783.
[10] Sobre el particular:https://propuestapais.pe/noticia/algunas-propuestas-en-materia-de-descentralizacion/
[11] En el caso peruano existen más bien cuatro niveles, puesto que en el ámbito local existen municipios provinciales y distritales. Este diseño, rarísimo en el derecho comparado, genera no pocos problemas de distribución de competencia y altos costos en la toma de decisiones.

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