El ejercicio del derecho de propiedad conforme al bien común

Como hemos señalado anteriormente[1], existen limitaciones a determinados derechos fundamentales, que tienen por finalidad tradicional salvaguardar el interés general del ejercicio de los citados derechos por parte de sus titulares, interés general que en realidad se refiere al ejercicio de los derechos fundamentales de los demás miembros de la colectividad. A ello, debemos agregar que dichos límites están sometidos a determinados parámetros a fin de que sean legítimos.

A su vez, también hemos señalado la importancia el derecho de propiedad, en términos tanto jurídicos como económicos[2]. Ahora bien, conforme lo dispuesto por la Constitución Política del Perú el derecho de propiedad debe ejercerse en armonía con el bien común[3], que equivale al interés general. La idea que subyace al establecimiento de dichos límites al derecho de propiedad estriba en que la sociedad obtenga el resultado total más eficiente como resultado de su ejercicio[4].

Limitaciones al derecho de propiedad

Como resultado, en principio la limitación a derechos fundamentales por parte del Estado no es susceptible de ser indemnizada, puesto que no afecta el contenido esencial del mismo; a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con la expropiación, que no configura en realidad un límite al derecho de propiedad sino más bien una pérdida del citado derecho; implicando más bien una obligación del individuo de un ejercicio responsable de sus derechos a fin de no afectar aquellos que corresponden al resto de individuos.

En este ámbito se encuentran los límites al ejercicio del derecho de propiedad que provienen por un interés general y los más importantes son los que provienen de la actuación administrativa y de las normas que regulan la llamada actividad de policía, hoy actividad limitadora de la Administración Pública. Y es que, la actividad de limitación se muestra a través de normas o actos de imperio[5], pues se imponen de manera obligatoria a los administrados, dado que se trata de limitaciones o condiciones necesarios para la convivencia social, en orden al interés general, que no solamente limita sino que además posee la potestad de obligar y de sancionar[6].

Ahora bien, la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades establece la potestad de los gobiernos locales de asegurar que la propiedad sea ejercida conforme al bien común[7], a través de un conjunto de mecanismos que le faculta la Ley y que permiten precisamente que la propiedad sea ejercida de tal manera que no afecte los derechos fundamentales de otras personas. Estas limitaciones se encuentran referidas fundamentalmente a conceptos de urbanismo y en especial, de ordenación del territorio.

Algunos supuestos específicos

En este orden de ideas, la norma materia de análisis establece en su artículo 89 que las tierras que son susceptibles de convertirse en urbanas solamente pueden destinarse a los fines previstos en la zonificación aprobada por la municipalidad provincial, los planes reguladores y el Reglamento Nacional de Construcciones. La zonificación distribuye las zonas urbanas de tal forma que las mismas sean empleadas conforme al uso que le corresponde, sea residencial o comercial.

Ello proviene de las atribuciones que poseen los gobiernos locales en materia de ordenación del territorio, que propende a un uso eficiente del suelo, reduciendo los costos de transacción. Lo que ocurre es que los costos de transacción son muy altos para que los diversos ocupantes del suelo se ponga de acuerdo respecto al uso eficiente que del mismo deberá efectuarse, razón por la cual se hace necesaria la intervención estatal para regular dicho uso.

Asimismo, la norma materia de análisis, en su artículo 90°, establece que la construcción, reconstrucción, ampliación, modificación o reforma de cualquier inmueble, se sujeta al cumplimiento de los requisitos que establezcan la Ley, el Reglamento Nacional de Construcciones y las ordenanzas o reglamentos sobre seguridad de Defensa Civil, y otros organismos que correspondan, para garantizar la salubridad y estética de la edificación; asimismo, deben tenerse en cuenta los estudios de impacto ambiental, conforme a ley.

Esta limitación al derecho de propiedad, que se considera especialmente intensa, tiene su justificación en la tutela no solo del derecho de propiedad de los vecinos, que verían afectado el valor de su predio, sino además la seguridad de los transeúntes y ocupantes; así como el derecho al ambiente sano y equilibrado. Es decir, son limitaciones al derecho de propiedad enfocadas en la tutela de otros derechos.

Por otro lado, las servidumbres administrativas son aquellas que afectan a un predio determinado, por razones de interés general, a diferencia de la servidumbre civil, que opera para satisfacer intereses particulares. A diferencia de la servidumbre civil propiamente dicha, la misma que más bien implica la existencia de un predio dominante y un predio sirviente; la servidumbre administrativa puede consistir en la afectación de un predio a favor de otro derecho real – como la concesión minera – e incluso una actividad determinada, como ocurre por ejemplo con las concesiones eléctricas[8].

El problema con las servidumbres administrativas estriba en que las mismas en general poseen un carácter forzoso, lo cual evidentemente constituye una seria limitación a los derechos de propiedad. De hecho, las normas legales aún vigentes han establecido un régimen bastante discutible, el mismo que por un lado dificulta la generación de las servidumbres, con un procedimiento muy complicado[9]; pero por otro lado genera una seria afectación al derecho de propiedad, equiparando la servidumbre con una expropiación decidida administrativamente, que incluye la respectiva indemnización.

Finalmente, en el caso de los bienes que constituyen patrimonio cultural, el artículo 21° de la Constitución establece que los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones, monumentos, lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y testimonios de valor histórico, expresamente declarados bienes culturales y provisionalmente los que se presumen como tales, son patrimonio cultural de la Nación, independientemente de su condición de propiedad privada o pública.

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[1]https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/limitaciones-de-derechos-fundamentales-por-la-administracion-publica

[2]https://blogposgrado.ucontinental.edu.pe/el-derecho-de-propiedad-y-su-importancia-en-el-regimen-economico

[3] Inviolabilidad del derecho de propiedad
Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

[4] Sobre el particular: BERNANKE, Ben S. y FRANK, Robert H. – Principios de Economía. Madrid: McGraw-Hill, 2007, p. 379.
[5] SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando – Tratado de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2003, T. I, p. 40.

[6] ARIÑO ORTIZ, Gaspar – Principios de Derecho Público Económico. Granada: Comares, 1999, p. 242.

[7] ARTÍCULO 88.- USO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE
Corresponde a las municipalidades provinciales y distritales dentro del territorio de su jurisdicción, velar por el uso de la propiedad inmueble en armonía con el bien común.

[8] Sobre el particular: PARRA SANCHEZ, Eduardo – “Infraestructura de servicios público y utilización del dominio público y privado. Algunas precisiones sobre el caso del sector eléctrico”. En: Revista Jurídica del Perú N.° 82. Lima: Gaceta Jurídica, 2007, p. 75-76.

[9] LASTRES BERNINZON, Enrique – “Normatividad sobre el acceso a la Tierra y el Proceso de Aprobación”. En: Revista de Derecho de Minería y Petróleo N.° 56. Lima: Instituto Nacional de Derecho de Minería y Petróleo, 1998. p. 15-16.