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En este artículo, exploramos en profundidad la naturaleza de los reglamentos autónomos, analizando sus limitaciones y su aplicación en el contexto peruano. Además, examinamos la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las disposiciones que rigen su emisión.
¿Qué son los reglamentos autónomos?
Configuran reglamentos autónomos ―también conocidos como reglamentos independientes― los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo, los reglamentos de los otros poderes del Estado, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los reglamentos de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos[1] que no reglamentan o complementan una ley, sino que son emitidos como muestra de la autonomía y potestad normativa del organismo en cuestión[2].
Es necesario señalar a este nivel que también los organismos constitucionales autónomos, los organismos públicos en general que forman parte del Poder Ejecutivo y los organismos reguladores pueden emitir normas reglamentarias; así como diversos entes que no pertenecen al poder ejecutivo, por ejemplo aquellos que pertenecen a gobiernos locales y regionales.
La doctrina administrativa y la ley, en consecuencia, han incorporado en el caso peruano la figura de los reglamentos autónomos, que son aquellos que regulan una situación jurídica determinada sin que exista una norma legal a la que haya que complementar.
Estos reglamentos se emiten a través de diferentes vehículos jurídicos, siendo el decreto supremo el más común, aunque en ocasiones se utilizan resoluciones administrativas.
La existencia de reglamentos autónomos, extra legem o praeter legem sigue siendo una figura discutida en el ámbito del derecho administrativo moderno, siendo necesario establecer ciertos límites a su uso. A ello debemos agregar el hecho de que dichos reglamentos no se encuentran regulados expresamente en nuestra Constitución.
Es necesario señalar, en este orden de ideas, que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional[3] asume que es posible que la Constitución haya establecido facultades reglamentarias a favor de entes distintos al presidente de la República, estableciendo claramente la existencia de reglamentos autónomos en nuestro ordenamiento jurídico. No obstante, los mismos no se encuentran claramente definidos en nuestra norma constitucional.
Límites de la potestad reglamentaria autónoma
El Tribunal Constitucional ha establecido restricciones a la emisión de reglamentos autónomos, limitándolos a la regulación de asuntos relacionados con la organización interna de los organismos públicos como manifestación de su autonomía.
Esto aparentemente excluye la emisión de reglamentos que tengan un carácter más normativo, como los emitidos por organismos reguladores como Osiptel u Osinergmin, los cuales podrían devenir en inconstitucionales.
Sin embargo, en ocasiones, el Tribunal parece confundir los reglamentos autónomos con los instrumentos de gestión, a los cuales nos referiremos más adelante y que, en realidad, son normativas administrativas internas.
En el orden de ideas que venimos reseñando, se hace indispensable establecer claros límites al ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma[4].
1. La potestad reglamentaria debe estar expresamente señalada en la ley
En primer lugar, esta función normativa reglamentaria ―o potestad reglamentaria― debe estar señalada expresamente en la ley y establecida como prerrogativa de una entidad administrativa determinada y de un órgano o conjunto de órganos al interior de la misma. No existen, en consecuencia, facultades normativas implícitas.
2. No puede normar lo establecido como reserva de ley
En segundo lugar, un reglamento autónomo no puede normar lo establecido como reserva de ley, lo cual implica una limitación de naturaleza material[5]. Como resultado, el reglamento debe limitarse a aquellos ámbitos establecidos por la ley, y a la vez, no cubiertos por otras normas.
Entre las materias limitadas a la ley se encuentran la limitación y restricción de derechos fundamentales, así como la creación y regulación de organismos públicos y el establecimiento de facultades o prerrogativas a favor de determinada entidad o funcionario público.
Disposiciones que regulan la emisión de reglamentos autónomos
El Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa[6] establece en su artículo 15° un conjunto de disposiciones destinadas a regular la emisión de reglamentos autónomos. Estas disposiciones tienen por finalidad generar eficiencia en la elaboración de estos reglamentos, así como evitar que se emitan de manera arbitraria, dentro del margen de discrecionalidad que tiene la entidad.
En primer lugar, se establece que debe citarse la norma que otorga potestad reglamentaria a la entidad respectiva en la parte considerativa del reglamento, así como la justificación de la reglamentación que se emite, explicitando su necesidad y pertinencia; lo cual opera sin perjuicio del análisis de impacto regulatorio, de corresponder, conforme la norma aplicable.
En segundo lugar, la norma materia de comentario preceptúa que todo proyecto de reglamento autónomo debe ser publicado para recibir opiniones de la ciudadanía en el portal institucional del sector respectivo.
La publicación de los proyectos de reglamentos es de la mayor importancia puesto que permite no solo satisfacer el principio de transparencia, sino que satisface el principio de participación establecido en el TUO, por el cual los administrados deben participar de las decisiones públicas.
En este orden de ideas, se establece además que la publicación del proyecto de reglamento se aprueba mediante resolución ministerial del sector que corresponda, la que se publica en el diario oficial El Peruano y el proyecto de reglamento en el portal electrónico respectivo.
Finalmente, la norma dispone que la publicación del proyecto de reglamento no es necesaria si es que se ha realizado como parte del AIR Ex ante, conforme la norma aplicable.
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[1] Artículo V, inciso 2.5 del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, en adelante el TUO.
[2] PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, Antonio y Luis ORTEGA - Manual de derecho administrativo. Parte general, Ariel, Barcelona, 1998, p. 259; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge - “El régimen de los reglamentos en el ordenamiento jurídico peruano”, en Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio, UNAM, México D.F., 2008, p. 178.
[3] Sentencia de fecha 4 de julio del 2003, Expediente N.º 0001/0003-2003-AI/TC:
“[...]
15. La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro los alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una ley.
16. El inciso 8) del artículo 118º de la Constitución alude expresamente a la facultad de “reglamentar las leyes”; sin embargo, no reserva toda la potestad reglamentaria administrativa al primer mandatario, sino tan solo aquella vinculada a los reglamentos secundum legem o de ejecución. De otro lado, la garantía contenida en aquella disposición constitucional reserva al Presidente de la República la aprobación y consecuente expedición del reglamento, mas no necesariamente la creación de su contenido, pues, según puede desprenderse de lo ya establecido, el reglamento es elaborado por grupos técnicos sobre la materia de la que se trate.
[...]”.
[4] Sobre el particular: GUZMAN NAPURI, Christian – Procedimiento Administrativo General. Lima: Pacífico, 2020, Tomo 1, p. 108 - 109.
[5] FRAGA, Gabino - Derecho administrativo, Porrúa, México D.F., 2003, p. 107.
[6] Aprobado mediante Decreto Supremo N.º 007-2022-JUS
