En este artículo, exploramos el papel que desempeñan los reglamentos como fuente de normatividad en el ámbito administrativo. Analizaremos sus características distintivas, su relación con la ley, y cómo estos instrumentos legales se han adaptado a las dinámicas cambiantes de la sociedad moderna.
La norma reglamentaria se define como el instrumento jurídico de alcance general emitido por la administración pública que afecta directamente a los administrados. En tanto dicha potestad se encuentra regulada por la Constitución y la ley, no implica una declaración de voluntad, como lo señala erróneamente cierto sector de la doctrina comparada[1]. La emisión de un reglamento es siempre un acto cognitivo, resultado de un procedimiento previo, debidamente regulado.
Ahora bien, el reglamento puede emanar de diferentes órganos del Poder Ejecutivo, pero también de otros organismos del Estado e incluso de personas jurídicas no estatales que desempeñan función administrativa. Los reglamentos constituyen una fuente cualitativa y cuantitativa del derecho administrativo; además, son normas en sentido material y, en consecuencia, nunca tienen un alcance individual.
Es necesario señalar que el reglamento del Congreso posee rango legal, a fin de asegurar la autonomía de dicho organismo. Por esta razón, cuando se hace referencia a “los reglamentos emitidos por los otros poderes del Estado”, la Ley del Procedimiento Administrativo General[2] está haciendo mención particularmente al Poder Judicial, a los organismos constitucionales autónomos y a los reglamentos que pudiera emitir el Congreso de la República que posean rango inferior al del reglamento en cuestión.
En la actualidad se está dando, en el ámbito de la organización administrativa e incluso en el derecho comparado, un conjunto de fenómenos que pueden resultar interesantes respecto a las normas que venimos describiendo.
En primer lugar, debemos mencionar la gran producción normativa existente al nivel de la administración pública, la que no siempre es conocida debidamente (incluso por las propias entidades).
Por otro lado, es importante mencionar el paulatino incremento de las remisiones de la ley al reglamento, de tal manera que la primera tan solo establece principios generales, cediendo al reglamento la regulación fundamental[3].
Un interesante ejemplo de lo antes señalado se encuentra en la relación entre la Ley de Contrataciones del Estado —Ley N.° 30225— y su reglamento, en donde este último regula lo sustancial de los procedimientos de selección a cargo de las entidades, mientras que la ley en cuestión establece previsiones más bien de naturaleza general. Esta situación se había ido revirtiendo ligeramente en los sucesivos cambios en la normativa en materia de contratación administrativa, para luego retroceder con la actual normativa.
Los reglamentos administrativos poseen ciertas características que los diferencian claramente de las demás normas jurídicas.
En primer lugar, son normas de carácter secundario, claramente subordinadas a la ley y de naturaleza diferente a la misma. Ello nos permite discutir severamente las afirmaciones de cierto sector de la doctrina en el sentido de considerar que el reglamento es materialmente un acto legislativo, puesto que regula relaciones jurídicas[4].
De hecho, mientras las normas con rango de ley son impugnadas mediante el proceso de inconstitucionalidad, los reglamentos son impugnados mediante el proceso de acción popular. En consecuencia, un reglamento no puede violar lo establecido por la norma con rango de ley, sea la que el mismo reglamenta o cualquier otra.
Como resultado de lo anterior, en el Perú no existen los denominados reglamentos de necesidad y urgencia —que pueden dejar en suspenso normas legales—; como sí existen en otras legislaciones, como podría ser la española, la alemana[5] o la argentina[6].
En el caso específico de Argentina, hay que reconocer que dichos reglamentos de necesidad y urgencia se confunden con los decretos homónimos de la normativa comparada[7], dejando en claro que estos últimos son siempre normas con rango de ley conforme lo señala la Constitución.
En tanto norma vinculante, el reglamento obliga a todos los poderes públicos. Esto mientras no se derogue o declare su invalidez, sea por una ley u otra norma reglamentaria[8]. Incluso, obliga a aquellos que se encuentran en posibilidad de emitir normas cuyo rango pueda ser superior, mientras no se derogue o se abrogue el reglamento[9].
La ley posee una posición de primacía objetiva respecto del reglamento. Así, existen ciertas materias cuya regulación se ha encargado de manera exclusiva a la norma con rango de ley, a las cuales nos hemos referido anteriormente. A ello se le denomina reserva de ley y es aplicable a múltiples materias señaladas en la Constitución[10] y en algunas normas con rango de ley.
De más está señalar, por otro lado, que aquello que no puede ser regulado legalmente, y que además no se haya señalado expresamente que puede regularse administrativamente en determinados casos —como veremos a continuación—, no puede ser regulado de manera alguna por el poder estatal. En consecuencia, corresponde a la libre decisión de los administrados o particulares, al amparo de lo establecido por la Constitución.
Excepcionalmente, en la norma constitucional se han establecido ciertas materias cuya regulación corresponde únicamente a la norma administrativa. Tal es el caso de la determinación de aranceles y tasas, de conformidad con el artículo 74° de la Constitución. Ello, en su momento, ha sido materia de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional[11].
Tenemos además la declaración de estado de excepción, de conformidad con el artículo 137° de la norma constitucional. Es necesario recordar en este punto, por ejemplo, que el juez no puede pronunciarse respecto a la validez o pertinencia de la declaración del estado de excepción, de conformidad con lo establecido en el párrafo final del artículo 200° de la Constitución.
Asimismo, se encuentran entre estas materias la aprobación de los llamados tratados internacionales ejecutivos, de acuerdo con el artículo 57° de la norma constitucional. Varios de estos supuestos resultan ser seriamente discutibles. En especial, respecto al control político y jurisdiccional que debe efectuarse en cuanto a las decisiones y normas del Poder Ejecutivo.
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[1] DROMI, José Roberto, Manual de derecho administrativo, t. I y II, Astrea, Buenos Aires, 1987, p. 309.
[2] Numeral 2.5 del artículo V del Título Preliminar del TUO.
[3] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000, p. 325.
[4] FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, México D.F., Porrúa, 2003, p. 10; CASSAGNE, Derecho administrativo I, ob. cit., p. 137.
[5] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Carlos, Derecho administrativo I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997, p. 328.
[6] DROMI, Derecho administrativo, ob. cit., p. 323.
[7] CASSAGNE, Derecho administrativo I, ob. cit., p. 151 y ss.
[8] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Manual de procedimiento administrativo, Civitas, Madrid, 2000, p. 450.
[9] SANTAMARÍA PASTOR, Principios de derecho administrativo, ob. cit., pp. 320 y 321.
[10] GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de procedimiento administrativo, ob. cit., pp. 115 y 116.
[11] Por ejemplo, en la STC emitida en el expediente N.º 03116-2009-PA/TC.