Siguiendo con las entregas relativas al régimen unicameral en nuestro país, es necesario señalar que en realidad el actual sistema de estructura parlamentaria corresponde al denominado unicameralismo imperfecto[1], toda vez que existe un órgano denominado Comisión Permanente[2], que se comporta en realidad como una Segunda Cámara que goza de facultades disminuidas[3].
Funciones de la Comisión Permanente
En Primer lugar, la Comisión Permanente realiza, en cuanto a la institución de la Acusación Constitucional, idéntico papel que el que desempeñaba la Cámara de Diputados durante la vigencia de la Constitución de 1979[4], es decir, acusar a los funcionarios respectivos ante el Congreso, para que luego el pleno, sin la Comisión Permanente, proceda a efectuar el antejuicio político establecido en la Constitución, conforme al artículo 100 de la norma.
Además, ejerce funciones de ratificación del nombramiento de ciertos funcionarios públicos, prerrogativa que durante la vigencia de la Carta de 1979 correspondía más bien al Senado. Estos funcionarios son el Contralor General, el Superintendente de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones y el Presidente del Banco Central de Reserva. Dicha ratificación tiene su fundamento en la necesidad de una designación consensuada, dada la calidad de titulares de organismos constitucionales autónomos que tienen los funcionarios antes referidos.
Asimismo, corresponde a la Comisión Permanente aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del presupuesto, durante el receso parlamentario, lo cual es consistente con lo dispuesto por el párrafo final del artículo 80 de la Constitución. Ello opera en el marco de la administración financiera del Estado y la necesaria intervención del Parlamento en dichos menesteres aún durante el periodo en el cual no esté funcionando el pleno del Congreso.
Por otro lado, lo cual fue una novedad en el sistema político peruano, la Comisión Permanente puede ejercer facultades legislativas delegadas, con evidentes limitaciones derivadas de la naturaleza de ciertas normas, que son las relativas a reforma constitucional, la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República, limitaciones que se aplican también a la legislación delegada al Presidente de la República. Esto ocurre a usanza de la delegación de facultades legislativas a las comisiones dictaminadoras o de trabajo, que proviene por ejemplo de la Constitución Italiana[5].
Finalmente, y al igual que nuestro antiguo Senado, la Comisión Permanente no puede ser disuelta, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 134° de la Constitución de 1993[6]. Sin embargo, una vez instalado el nuevo Congreso, cesa en sus funciones, sin que se le haya atribuido facultades legislativas o fiscalizadoras durante el interregno parlamentario, lo cual habría sido útil para evitar la asunción de poderes mayores por el Gobierno luego de la disolución parlamentaria, como efectivamente ha ocurrido.
Antecedentes de la Comisión Permanente
El antecedente más remoto de la Comisión Permanente en el Perú fue el Consejo de Estado, el mismo que funcionaba durante el receso del Congreso y que fuera creado por la Carta de 1828[7]. La Carta de 1939 fortaleció intensamente las atribuciones del Consejo de Estado, transformándola casi en una tercera Cámara[8]. El Consejo de Estado estaría presente, con diferente suerte, incluso hasta la Constitución de 1920, tras lo cual desaparece definitivamente de nuestro ordenamiento constitucional.
Por otro lado, la primera mención a la Comisión Permanente en nuestro ordenamiento constitucional propio la podemos encontrar en la Constitución de 1860[9], en la cual se crea un órgano con ciertas atribuciones específicas[10] y que recordaba a las que tenía el Consejo de Estado[11]. Lamentablemente su uso no duró sino hasta 1874 en al cual se derogó el título de la Carta de 1860 que contenía el precepto. La razón principal de ello estribaba en el temor que generaba el uso del citado órgano. Las Cartas de 1920 y 1933, en consecuencia, prescindieron de su empleo, no obstante la aparente mención a algo parecido a comisiones que funcionarían durante el receso del Congreso en el artículo 100 de la Constitución de 1920.
La Constitución de 1979
Por otro lado, la Constitución de 1979 incluyó de nuevo la figura de la Comisión Permanente en nuestro ordenamiento, pero concediéndole facultades muy restringidas, y señalando que estas operaban únicamente durante el receso del Congreso[12]. Ello surgió de la necesidad de generar un mecanismo de trabajo parlamentario durante el tiempo en que las cámaras no estaban en funcionamiento.
Entre las facultades de la Comisión Permanente se contaban la autorización para el levantamiento del fuero parlamentario, la tramitación y aprobación de los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones de partidas de la ley de presupuesto y la obligación del Presidente de la República de dar cuenta a la Comisión Permanente de los estados de excepción. Una facultad evidentemente excluida era la de legislar, la cual se consideraba únicamente como facultad del Pleno del Congreso en la Constitución de 1979.
La Constitución de 1993
Ahora bien, la Comisión Permanente, en la Carta de 1993, ha fortalecido sobremanera sus atribuciones en relación con las constituciones precedentes. Este fortalecimiento tiene relación, como lo hemos indicado, con la existencia de una sola Cámara legislativa, puesto que para algunas circunstancias es necesaria una segunda instancia de tramitación, como por ejemplo para el ejercicio de nuestro peculiar juicio político. Ello justificaría, la asignación de las facultades de acusación constitucional a la Comisión Permanente.
Pero quizás la facultad más interesante de la Comisión Permanente sea la delegación de facultades legislativas, que como hemos señalado no existía en normas constitucionales previas en nuestro país. No compartimos la opinión de algunos constitucionalistas que señalan que la delegación facultades antes indicada puede ser peligrosa para la representatividad y credibilidad del Parlamento[13].
Y es que, adecuadamente administrada, esta facultad legisferante puede sustituir con gran éxito a la propia delegación de facultades al Poder Ejecutivo, respecto de la cual tenemos muchas reservas. De hecho, se han emitido diversas leyes a través de la delegación efectuada a la Comisión Permanente durante la vigencia de la Constitución de 1993.
Dicha figura permite mayor representatividad de la que posee el Gobierno puesto que una comisión del Congreso tiene una conformación partidaria con similar proporcionalidad que la del Congreso entero. Además permite mayor rapidez en la elaboración legislativa, virtud que supuestamente se imputa a la legislación delegada y se le niega al Congreso. Hay que tener en cuenta, en particular, el abuso del que ha sido objeto las facultades legislativas del Poder Ejecutivo durante la vigencia de ellas, es decir, desde que entró en plena vigencia la Carta de 1979 y que ha continuado durante la vigencia de la Constitución de 1993.
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[1] Para una clasificación de los regímenes políticos en cuanto a la existencia de la segunda cámara ver:
GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 671, 672.
[2] De la Carta de 1993:
Artículo 101o. Los miembros de la Comisión Permanente del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del número total de congresistas.
Son atribuciones de la Comisión Permanente:
1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.
2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros.
3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del Presupuesto, durante el receso parlamentario.
4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue.
No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reforma constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
5. Las demás que le asigna la Constitución y las que le señala el Reglamento del Congreso”.
[3] Sobre el particular: BERNALES BALLESTEROS, Enrique, “La Comisión Permanente en la Constitución de 1993”. En: La Constitución de 1993, Análisis y Comentarios. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 160-161.
[4] De la Carta de 1993:
Artículo 99o. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.
[5] Constitución Italiana:
Artículo 72.
Todo proyecto de ley presentado a una de las Cámaras será examinado, según lo que disponga el Reglamento de esta, por una Comisión y luego por la Cámara misma, que lo aprobara Artículo por Artículo y en una votación final.
El Reglamento establecerá procedimientos abreviados para las propuestas de ley que se declaren urgentes.
Podrá asimismo disponer en qué casos y de qué forma procede trasladar al examen y la aprobación de las propuestas de ley a unas Comisiones, incluso las permanentes, compuestas de tal modo que reflejen las proporciones de los grupos parlamentarios. También en estos supuestos, mientras no hayan recaído aprobación definitiva, la propuesta de ley será reenviada al Pleno de las Cámara si el Gobierno o una décima parte de los componentes de la Cámara o una quinta parte de la Comisión reclaman que sea discutido y votado por la Cámara misma o bien que sea sometido a la aprobación final de ésta únicamente con declaraciones de voto. El Reglamento especificara la forma de publicidad de los trabajos de las Comisiones.
Se adoptara siempre el procedimiento normal de examen y aprobación directa por el Pleno para las propuestas de ley en materia constitucional y electoral y para las de delegación legislativa, de autorización para ratificar tratados internacionales, de aprobación de presupuestos y cuentas.
[6] De la Carta de 1993:
Artículo 134.
(...)
No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta.
No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario.
Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.
[7] PAREJA PAZ SOLDÁN, José - Derecho Constitucional Peruano y la Constitución de 1979. Lima: Ediciones Librería Studium, 1960, pp. 68.
[8] PAREJA PAZ SOLDÁN, José - Ob. cit., p. 89.
[9] Hacemos esta importante salvedad porque una referencia primigenia a la comisión permanente puede encontrarse en la Constitución de Cádiz de 1812.
[10] De la Constitución de 1860:
Art. 105.- La Comisión Permanente del Cuerpo Legislativo se compone de siete Senadores y ocho Diputados, elegidos en Cámaras reunidas, al fin de cada Legislatura ordinaria. Para suplentes, serán elegidos tres Senadores y cuatro Diputados.
[11] RUBIO CORREA, Marcial – Estudio de la Constitución Política de 1993. Lima: PUCP, 1999, Tomo 4, p. 145,146.
[12] De la Constitución de 1979:
Artículo 164. El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados.
Durante el receso funciona la Comisión Permanente.
[13] BERNALES BALLESTEROS, Enrique – Ob. cit., p. 163. RUBIO CORREA, Marcial – Ob. cit., p. 149
