La facultad de la Administración Pública para limitar derechos fundamentales admite ciertos parámetros, como lo hemos señalado en entregas anteriores. Vale decir, requerimientos a la Administración para que pueda ejercer válidamente dicha actividad de limitación, que a su vez implica que los derechos fundamentales se ejerzan conforme al interés general[1]. A su vez, debemos tener en cuenta la existencia de determinados derechos absolutos, que son aquellos que no admiten limitación alguna.
Reserva de Ley
En primer lugar, una limitación a un derecho fundamental debe estar señalada claramente por la Ley, como garantía de un comportamiento que no sea arbitrario. La razón de lo antes señalado estriba en una consideración lógica. Así, una norma previa será la que determine las facultades de la Administración para limitar un derecho fundamental[2], la misma que deberá ser una ley; sin la cual la potestad de limitación no existe[3]. Toda limitación a derechos fundamentales debe ser autorizada por quienes son los titulares de dichos derechos, como integrantes del contrato social. Ello no sólo se encuentra consignado en la Norma Constitucional, sino también en la Convención Americana[4].
Y es que, tal como el pueblo, a través de dicho contrato, reconoce la potestad del Estado de limitar derechos fundamentales, a su vez el Estado debe reconocer su obligación de solicitar la autorización a ese pueblo para poder ejercer dicha potestad. Ahora bien, como en general no es posible que el Estado obtenga de manera directa dicha autorización, la misma se obtiene a través de los representantes de la población en el Estado, vale decir, el Parlamento. El principio de Reserva de Ley es consistente no sólo con el principio de preferencia por los derechos fundamentales, sino además con la concepción de democracia contenida también en la Constitución Política del Perú.
Contenido esencial
Asimismo, la doctrina y la jurisprudencia admiten que la limitación de derechos fundamentales no puede vulnerar el contenido esencial de los derechos, sin el cual dejan de ser tales, constituyendo su naturaleza. El contenido esencial se manifiesta como una garantía a la existencia y ejercicio de los derechos fundamentales, puesto que es un límite para el legislador, el mismo que no puede ser transgredido[5].
El contenido esencial de un derecho fundamental admite afectación únicamente frente a otro derecho fundamental, como parte del principio de preferencia por los derechos fundamentales. Como lo hemos señalado anteriormente, una clara afectación al contenido esencial es el empleo de la expropiación regulatoria, la cual genera la pérdida del derecho de propiedad no obstante que el bien formalmente sigue siendo de propiedad del afectado[6].
Razonabilidad proporcionalidad
En tercer lugar, las limitaciones a derechos fundamentales deben de basarse en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La razonabilidad, en sentido estricto, implica que los fines perseguidos por la limitación sean válidos en un Estado de Derecho[7]. Si los fines de la limitación tienen por finalidad justificar un comportamiento autoritario o discriminatorio es evidente que ella viola el principio de preferencia por los derechos fundamentales y deviene en inconstitucional. Ello implica que los bienes jurídicos que se pretenden tutelar deben encontrarse también contenidos en la norma constitucional sin que los mismos constituyan necesariamente derechos fundamentales[8].
Asimismo, en mérito a la proporcionalidad[9] se requiere que el medio empleado para la obtención de dicho fin se encuentre acorde con el mismo, tal que, ante varias posibilidades de limitación, la Administración Pública escoja aquella que sea menos gravosa respecto del derecho fundamental a limitar, siendo necesario, finalmente, que el grado de afectación al derecho se encuentre acorde con el nivel de obtención de la finalidad perseguida con la limitación.
Justo es señalar que esta concepción es enteramente consistente con el sustento racional del principio de preferencia por los derechos fundamentales, puesto que permite que el juzgador - que es el que define cuando nos encontramos ante una limitación válida - realice un análisis en términos de costo beneficio para verificar la referida proporcionalidad[10]. En consecuencia, el principio de proporcionalidad debe cumplir con el criterio de eficiencia de Pareto al cual hemos aludido tanto en anteriores publicaciones.
En cuanto al análisis de idoneidad, el Tribunal Constitucional ha señalado que implica determinar si la medida restrictiva constituye un medio adecuado o apto para la prosecución del objetivo determinado como legítimo. La idoneidad implica, como lo ha señalado el Tribunal en reiterada jurisprudencia[11], que existe una relación consistente de medio a fin entre la medida implementada y el objetivo constitucionalmente válido que se pretende con la misma.
El análisis de necesidad se dirige a determinar, en obvia aplicación del principio de preferencia por los derechos fundamentales, si es que se ha adoptado, entre las diversas alternativas existentes para alcanzar el fin perseguido, aquel mecanismo que resulte menos gravoso para el derecho fundamental que se limita. El criterio de necesidad implica optar por el instrumento o mecanismo que implica una intervención menor en el derecho fundamental afectado[12], ante posibles resultados con eficacia similar.
Finalmente, la ponderación como parte del principio de proporcionalidad implica realizar un análisis costo beneficio, que permita comparar bienes jurídicos y determinar si la intensidad de la restricción se encuentra conforme al grado de obtención del objetivo que es pretendido por ella[13]. Ello implica evidentemente efectuar un análisis que compare los beneficios de la medida con los costos que la misma genera. El resultado, como ya lo hemos precisado, debe generar mayor bienestar en términos de protección a los derechos fundamentales de las personas. Mientras mayor sea la intervención administrativa en los derechos limitados, mayor deberá ser la intensidad de la satisfacción del objetivo pretendido.
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[1] GUZMAN NAPURI, Christian - La Constitución Política: Un análisis funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 145 y ss.
[2] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón – Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, Tomo II, p. 112.
[3] NOGUEIRA ALCALA, Humberto – “Elementos de dogmática de los derechos fundamentales: delimitación, regulación, limitaciones, configuración y garantías de los derechos fundamentales”. En: Gaceta Constitucional, Tomo 3. Lima: Gaceta Jurídica, 2008, p. 444-445.
[4] “Artículo 30. Alcance de las Restricciones. Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”.
[5] PAREJO ALFONSO, Luciano - “El Contenido Esencial de los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia Constitucional; a propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 08 de abril de 1981”. En: Revista Española de Derecho Constitucional, N.° 3. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1981, p. 170. HABERLE, Peter – La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional. Lima: PUCP, 1997, p. 116 y ss. NOGUEIRA ALCALA, Humberto – Op. cit., p. 465 y ss. CARPIO MARCOS, Edgar – Op. cit., p. 495 y ss.
[6] Para un análisis económico de este concepto: BARANDIARAN, Edgardo – “La regulación de los derechos fundamentales. Un análisis económico”. En: Revista Chilena de Derecho, Vol. 28, N.° 2. Santiago de Chile: Pontificia Universidad Católica de Chile, 2001, p. 370 y ss.
[7] RUBIO CORREA, Marcial – La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Lima: PUCP, 2005, p. 239 y ss. INDACOCHEA PREVOST, Úrsula – “¿Razonabilidad, proporcionalidad o ambos? Una propuesta de delimitación de sus contenidos a partir del concepto de ponderación”. En: Themis N.° 55. Lima: PUCP, 2008, p. 102 y ss.
[8] STC N.° 2235-2004-AA/TC:
(…)
6. Este Tribunal ha afirmado que la legitimidad constitucional de una limitación al ejercicio de los derechos fundamentales no se satisface con la observancia del principio de legalidad. Al lado de esta garantía normativa de los derechos fundamentales, el último párrafo del artículo 200° de la Constitución ha establecido la necesidad de que tal restricción satisfaga exigencias de razonabilidad y proporcionalidad.
Por virtud del principio de razonabilidad se exige que la medida restrictiva se justifique en la necesidad de preservar, proteger o promover un fin constitucionalmente valioso. Es la protección de fines constitucionalmente relevantes la que, en efecto, justifica una intervención estatal en el seno de los derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, la restricción de un derecho fundamental satisface el principio de razonablidad cada vez que esta persiga garantizar un fin legítimo y, además, de rango constitucional.
(…)
[9] ALEXY, Robert – “Derechos, razonamiento jurídico y discurso racional” En: Derecho y Razón Práctica. México: Distribuciones Fontamara, 1993, p. 10.
[10] BARANDIARAN, Edgardo – Op. cit., p. 378 y ss.
[11] Entre otras sentencias: STC N.° 2235-2004-AA/TC.
[12] MENDOZA ESCALANTE, Mijail – “Intensidad de la intervención o afectación de derechos fundamentales y principio de proporcionalidad”. En: Revista Jurídica del Perú, Tomo 80. Lima: Gaceta Jurídica, 2007, p. 17
[13] GUZMAN NAPURI, Christian – Ob. cit., p. 148, 149.
