Prestaciones adicionales y ampliación de plazo en contratos

En este artículo, analizamos las diferencias entre las prestaciones adicionales y la ampliación de plazo como supuestos de modificación contractual. También reflexionamos sobre los riesgos que surgen cuando estos supuestos se malinterpretan o aplican de manera incorrecta.

Modificaciones contractuales según la ley

Dentro del ámbito de las modificaciones contractuales, la Ley de Contrataciones del Estado (en su artículo 34°) y su reglamento (en el artículo 157°) establecen en forma taxativa las causales por las cuales el contrato y sus elementos integrantes pueden ser modificados. También se establecen las formas que deben cumplirse para que dichas modificaciones tengan validez jurídica.

En este artículo nos enfocaremos en las modificaciones relacionadas con la causa detallada en el numeral 34.3 del artículo 34° de la ley, que a la letra dice:

“34.3 Excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de la contratación, la Entidad puede ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes, servicios y consultorías hasta por el veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato. Asimismo, puede reducir bienes, servicios u obras hasta por el mismo porcentaje.”

¿Qué son las prestaciones adicionales?

Las prestaciones adicionales se definen como la entrega de bienes, servicios u obras que no estaban originalmente contemplados en el contrato, las especificaciones técnicas o la propuesta inicial. Estas prestaciones pueden surgir por diversas razones durante la ejecución del contrato. 

Al respecto, la Opinión N° 036-2021/DTN ofrece una explicación similar:

“(...) los adicionales son un supuesto de modificación contractual por el que la Entidad ordena la ejecución de prestaciones que no estaban originalmente consideradas en el contrato; así, —en el marco de los adicionales— la Entidad está facultada para ordenar la ejecución de mayores prestaciones a las originalmente contratadas o prestaciones diferentes a las originalmente pactadas, siempre que el contrato se encuentre vigente y no supere, en el caso de los contratos de servicios en general, el veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original. Como puede inferirse, la finalidad de los adicionales es que se ejecuten prestaciones que originalmente no estaban previstas en el contrato, para que éste, a su vez, alcance su finalidad”.

Prestaciones adicionales vs. Ampliación de plazo

Un supuesto de modificación contractual, distinto al de los adicionales, es el de la ampliación de plazo de ejecución contractual. 

Para el caso de los contratos de servicios, el artículo 158° del reglamento establece que la aprobación de prestaciones adicionales puede ser una causal para que el contratista solicite la ampliación de plazo, siempre y cuando estas afecten el plazo de ejecución del contrato.

Por lo tanto, el objetivo de la ampliación de plazo es prolongar el tiempo de ejecución establecido originalmente en el contrato, siempre y cuando se cumplan las condiciones, requisitos y procedimientos contemplados en el artículo 158° del reglamento.

Debe quedar claro que la ejecución de prestaciones adicionales y la ampliación de plazo constituyen supuestos distintos de modificación contractual, puesto que afectan a distintos elementos del contrato: (i) modificación de las prestaciones pactadas originalmente y (ii) el plazo de ejecución, respectivamente.

De acuerdo a lo expuesto por el OSCE, a consecuencia de una prestación adicional que se apruebe en cumplimiento de diversos requisitos formales, se puede aprobar la ampliación del plazo contractual. Sin embargo, una ampliación de plazo no puede consistir en una prestación adicional. 

Lamentablemente, hay muchas empresas del Estado que han empezado a implementar un criterio legal totalmente diferente, que no resiste ningún análisis de procedencia y menos cumple con la finalidad del contrato. Es decir, se justifica la ampliación de plazo de un contrato como la aprobación de prestaciones adicionales, cuando NO existe ningún sustento jurídico que los habilite. 

Problemas de diligencia ordinaria

La programación y planificación son fundamentales para llevar a cabo los procedimientos de selección en la contratación de servicios, bienes y obras necesarios para alcanzar los objetivos estratégicos y operativos de una entidad.

Si un plazo contractual finaliza según lo planeado y esto podría resultar en una escasez de bienes o servicios esenciales debido a la falta de planificación o problemas en los procedimientos de selección, la solución no debe ser aprobar prestaciones adicionales que extiendan el plazo contractual. 

Consideramos que se están generando riesgos de gran magnitud con la celebración de adendas por prestaciones adicionales cuyo objetivo es ampliar el plazo contractual. Estos constituyen actos ilegales que deberían devenir en nulos ya que son indebidos y vulneran el principio de legalidad. 

Cabe anotar que, la ampliación de plazo como causal válida para sustentar una modificación del contrato requiere de una serie de requisitos de validez y el artículo 158° del reglamento los establece:

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. Cuando se aprueba el adicional, siempre y cuando afecte el plazo. En este caso, el contratista amplía el plazo de las garantías que hubiere otorgado.
                                 2. Por atrasos y/o paralizaciones no imputables al contratista. 

Consideramos de medular importancia aclarar los verdaderos alcances de las figuras jurídicas que se aplican dentro del contexto normativo del Sistema Nacional de Abastecimiento Público, y en particular, desde el componente de gestión de adquisiciones que contiene todo el marco normativo de la Ley de Contrataciones del Estado, su reglamento y directivas. 

No podemos acomodar las disposiciones normativas a nuestras necesidades, generadas en muchos casos por problemas de diligencia ordinaria. Los plazos contractuales no se pueden prorrogar ni ampliar por cualquier causal, aun cuando esté debidamente sustentada. Existen supuestos taxativos para la ampliación del plazo contractual y la ejecución de prestaciones adicionales no puede configurar en sí misma una ampliación de plazo.

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*  Abogada por la PUCP, Magister en Gestión Pública por la Universidad Continental y Master en Administración Pública por el Instituto Ortega y Gasset de la Universidad Complutense de Madrid. Exfuncionaria pública con casi 25 años de servicios prestados al Estado, siendo la Presidencia Ejecutiva del OSCE su último cargo. Actualmente es socia de DELROT Consultores SAC y vocal del Tribunal Administrativo de la OEA.