La relación entre técnica, política y burocracia

Funcionarios y servidores: ¿Técnicos, políticos, tecnócratas o burócratas?

En un país como el nuestro en el que la política está desprestigiada, muchas autoridades buscan apoyarse en criterios técnicos para diferenciarse al momento de tomar decisiones sobre políticas públicas. A diario vemos y escuchamos a gobernantes y funcionarios de todos los niveles que prefieren ser reconocidos como técnicos y no como políticos. Lo primero que deberíamos decir al respecto es que, si tienen un cargo en el cual toman decisiones sobre cuestiones públicas, deberían reconocerse como políticos. Pero eso les molesta y prefieren llamarse a sí mismos técnicos o tecnócratas; considerando que los tecnócratas serían técnicos que toman decisiones políticas.

Pero un tecnócrata es aquél que sin estar investido del poder que tiene un político, toma decisiones sobre asuntos públicos, decisiones políticas. Así que quienes tienen autoridad: ministros, gobernadores, alcaldes, congresistas, jueces y otros funcionarios de la administración pública con capacidad de decisión a nivel de políticas públicas, no son tecnócratas. No pueden serlo porque ellos si ostentan el poder político, están investidos de dicha autoridad por su elección o su designación.

Entonces: ¿Qué es lo que diversos funcionarios no quieren asumir como propio? ¿Qué diferencia la decisión política de la decisión técnica? ¿Acaso tienen los funcionarios políticos un fundamento para sus decisiones, distinto del que hacen los técnicos? Si, por supuesto que lo tienen. ¿Cuál el análisis que hacen los políticos? La decisión principal es hacer caso o no a las recomendaciones técnicas o elegir otra alternativa de solución a los problemas que como autoridad deben resolver, poniendo en la balanza otros factores que no se basan en los estudios realizados, sino más bien en las circunstancias. Los factores políticos.

Preguntas como: ¿Quiénes ganan y quiénes pierden con esta decisión? ¿Quiénes la apoyan y quienes la rechazan? ¿Qué compromisos tendré que asumir para conseguir los votos o el respaldo necesario? ¿Qué costos de imagen, apoyo económico u otros tendré que asumir por tomar esta decisión? Estas preguntas ciertamente son sólo ejemplos de los elementos del contexto que los funcionarios políticos, incluso los que ostentan cargos administrativos, toman en cuenta antes de tomar una decisión de política pública.

Una cita que ilustra bien las decisiones de los políticos es la siguiente:

“La práctica y las ideas acerca de la administración pública están conformadas por instituciones y valores políticos, económicos, sociales y culturales.

En realidad, es el contexto de la administración pública, más que su composición interna, lo que determina su funcionamiento y sus potencialidades de transformación, ya que esta disciplina comprende sólo un aspecto del funcionamiento del sistema político.

El contexto da contenido a los supuestos sobre el gobierno, el funcionamiento de las organizaciones y la naturaleza humana implícitos en la acción y reflexión administrativas.

Lo mismo sucede en el planteamiento de los problemas y en la propuesta de soluciones que adopta la administración pública en diferentes coyunturas históricas. Así ocurre en el caso de los Estados Unidos, lo mismo que en cualquier otro país”[1].

En resumen, en un determinado contexto, la decisión sobre la mejor alternativa de solución a un problema dado podrá variar. No será la misma si las elecciones están cerca, si la población está protestando, si la popularidad del político o su partido está en ascenso. Son las circunstancias y la oportunidad, además de los estudios de los técnicos, las que influyen en las decisiones de políticas públicas. Un técnico decide por la mejor alternativa que resulta del análisis, un político considera además, cuál de las posibles es la alternativa que más le conviene a él, su partido o el gobierno al que pertenece.

¿Y la burocracia?

Llamamos burocracia[2] al cuerpo de empleados públicos que tienen la responsabilidad de implementar las políticas públicas. Aquellos que trabajan en planificación, programación, presupuesto, abastecimiento, logística, son los que en cada día construyen (o destruyen) las políticas públicas que tanto análisis tomó a los técnicos y a los políticos.

La burocracia, como el concepto que definió Max Weber ha ido cambiando. De una administración altamente especializada en asuntos estatales, que empezó a ser criticada por ser lenta, compleja[3] y corrupta. Una ola de modernización iniciada alrededor de los años 70 trajo al mundo occidental lo que conocemos como Nueva Gestión Pública (NGP) cuya principal característica es importar buenas prácticas de la actividad empresarial privada a la administración de lo estatal y para remarcarlo, se promueve el cambio de denominación de Administración Pública a Gestión o Gerencia Pública. En el Perú, la NGP llegó en los 90, con la aplicación de los conceptos y prácticas privadas, como la gestión por resultados en la implementación de las políticas públicas.

La NGP y la Gestión por Resultados

En las empresas privadas, son los resultados los que definen el pago, los premios, los ascensos y otros incentivos. De tal manera se gratifica a los empleados o sucursales que hacen más ventas, reducen costos, afilian más clientes, etcétera, basados en la premisa que los resultados son cuantificables y comparables. Salvo algunos convenios de gestión, en el país no se ha aplicado tal enfoque a la administración pública, pues implicaría promover la competencia, la innovación, el análisis y la decisión estratégica y eso, en la práctica, se contradice con un (dañino y controvertido para mi) principio respecto a que en la Administración Pública no se puede hacer lo que no está previamente normado. Es decir no existe (salvo limitadas excepciones sobre el uso de la discrecionalidad) la posibilidad de tomar decisiones que no tienen marco legal.

Modernizar a la burocracia tradicional peruana, se torna entonces muy difícil. Lo más cercano que hemos estado al modelo privado de gestión han sido los primeros ejercicios de presupuesto por resultados que se diseñaron, no para recompensar la obtención de resultados, sino para presupuestar en base a la determinación de los costos de los resultados que se querían obtener. Otra experiencia interesante, en la cual tuve la oportunidad de especializarme y participar, fue el apoyo presupuestario.

Una modalidad implementada por la cooperación de la Unión Europea en el Perú, que premiaba con recursos de donación, a los productos[4] que el país conseguía en la implementación de sus políticas. Modelo que fue replicado por el Gobierno Peruano con los Gobiernos Subnacionales. Estas prácticas no son los programas presupuestarios orientados a resultados ni otros instrumentos de incentivos por cumplimiento que siguen regidos por los principios de la burocracia tradicional.

Parte de la dificultad consiste en que nuestros esfuerzos por aplicar la NGP han sido instrumentados a través de mecanismos de burocracia tradicional que escribe paso a paso el manual que el empleado público debe seguir. Ley, reglamento, directiva, lineamientos, guías, formatos y muchos otros documentos que dicen qué se debe hacer y cómo se debe hacer. Si bien es cierto que en muchos casos esta compleja regulación se fundamenta en el hecho de fortalecer el resultado de los estudios técnicos y limitar la decisión política a las alternativas viables y sostenibles, en la práctica, la profusa normatividad actúa como un ancla que no deja avanzar a quienes con ideas frescas quieren renovar y modernizar la gestión pública peruana, siendo también, como se reconoce universalmente, un nicho de oportunidad para la corrupción.

Adicionalmente los funcionarios públicos están sujetos a la parálisis, propia del temor a las consecuencias nefastas de no cumplir lo que la normativa señala o tomar decisiones que no cuentan con marco legal. Este incentivo perverso a no tomar decisiones, a no innovar, a no analizar el entorno y tomar decisiones estratégicas, hace que la Contraloría y todos los sistemas que definen la responsabilidad administrativa, validen al que cumple las normas (aunque no resuelvan los problemas de los ciudadanos) y destituya y sancione al que basándose en la ciencia y la técnica, como se hace en el sector privado, toma decisiones que no están autorizadas por la normatividad vigente. La NGP en el Perú se ha visto así, impulsada por esfuerzos de formar gestores y gerentes públicos, traer exitosos empresarios a puestos de mando, implementar evaluaciones de desempeño, entre otras experiencias, que en muchos casos se han convertido en frustraciones, listas de cumplimiento o simplemente se han estrellado con la realidad burocrática tradicional que define a la administración nacional. El espacio para los tecnócratas, cuando existe, se reduce a decisiones que luego deben ser implementadas a través de un proceso normativo Kafkiano que muchas veces lleva mayor tiempo al del problema que se quiere resolver.

La Gobernanza Pública

Además, aquellos países en que la NGP estaba en vigor, empezaron a evaluar la necesidad de compartir las decisiones de políticas públicas y de su implementación con los propios administrados. Darles a los ciudadanos el derecho a opinar sobre las obras, los presupuestos, las políticas. La gobernanza pública, promovida e implementada entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha ampliado el número de personas sentadas a la mesa y ha repartido el antiguo poder burocrático y el poder político, con los propios dueños de los recursos, creando así espacios de gobernanza con una pluralidad de actores. Estos mecanismos bajan la tensión contra el gobierno, y permiten: conocer mejor los problemas (acudiendo a la fuente que son las personas que los sufren) analizar con la sociedad las políticas y planes (para que los ciudadanos demanden su cumplimiento y no terminen guardados en un cajón) y que ayuden a decidir en presupuestos y obras (para coparticipar o ejercer vigilancia ciudadana sobre lo que hacen los políticos) y evitar la corrupción.

A ese conjunto de mecanismos participativos se le denomina Gobernanza Pública y es la forma de administración estatal usada en países con un avanzado nivel de desarrollo humano y un mayor ejercicio de deberes ciudadanos. En esos casos la población sabe que la ciudadanía la ejerce también cada funcionario que rinde cuentas, no sólo respecto al uso de recursos, sino a lo que ha hecho con el poder que le fue otorgado. En el Perú tenemos algunos ejemplos, no todos exitosos; por ejemplo el Presupuesto Participativo, que ha sido usado muchas veces por los opositores a la autoridad para “negociar” con los recursos públicos; la Consulta Previa, que al no ser vinculante se convierte en algunos casos en un mero trámite de cumplimiento; la Planificación Concertada, que no ha llegado a establecer un vínculo con el Sector Privado para promover el desarrollo como se hace en los países en que se originó y, entre otros, las Mesas de Diálogo que en muchos casos han producido actas de acuerdos de difícil cumplimiento.

Políticas y Gestión

Llámese Administración Tradicional, NGP o Gobernanza Pública, lo cierto es que los empleados públicos que llamamos burocracia son los que llevan a cabo la implementación de las políticas públicas. Sin su labor, la decisión de técnicos y políticos son sólo papel y tinta. Sin planes, programas, proyectos, presupuesto, adquisiciones, compromisos y devengados las políticas públicas, por bien diseñadas que estén, no son nada sino buenas intenciones. Necesitamos técnicos, también políticos, pero sobre todo una burocracia especializada, que permita que las decisiones políticas se realicen sobre alternativas fundamentadas en estudios técnicos y un sistema de gestión que permita a los funcionarios tomar decisiones, sin temor a ser procesados por innovar.

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Observaciones

[1] Jay M. Shafritz & Albert C. Hyde. Clásicos de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica. México. 1999. Página 8.

[2] La palabra viene del inglés oficina y del francés escritorio; y hasta hoy la cantidad de poder que ostenta un funcionario puede medirse por el tamaño de su oficina o escritorio.

[3] La burocracia nace como resultado de la abolición del absolutismo que concentraba todos los poderes en una persona, por ello divide el poder entre diversos funcionarios para que ninguno pueda por si sólo abusar de él. Para que ello funcione se requieren empleados públicos con cierta estabilidad y sin temor a ser despedido por oponerse al pedido del superior.

[4] La suma de productos (entregas a los ciudadanos) crea resultados (cambios en la calidad de vida de los ciudadanos.