Mecanismos para sustentar la supremacía de la Constitución

La Constitución consigna un conjunto de mecanismos que tutelan su supremacía. Ya hemos tratado anteriormente en este blog el control de constitucionalidad, por el cual se verifica que normas de inferior jerarquía no vulneren el texto de la Constitución.

Asimismo, tenemos la cláusula de salvaguarda, contenida en el artículo 206 de la Constitución, por la cual dicha norma solo puede reformarse por el mecanismo establecido en ella.

En este artículo nos centraremos en otros dos mecanismos: el derecho de insurgencia y el régimen de excepción. 

El derecho de insurgencia[1]

El derecho de insurgencia[2] funciona en supuestos de usurpación de funciones públicas. La Constitución establece que son nulos los actos de una autoridad usurpadora. Este precepto es enteramente lógico, pero muchas veces resulta imposible retrotraer los efectos de dichos actos por haberse consumado. Frente a esto, la doctrina ha elaborado un conjunto de tesis para resolver la situación, en especial en el caso de los decretos-leyes.

El Tribunal Constitucional ha establecido tres tesis[3], las mismas que son consistentes con la doctrina.

• Según la teoría de la caducidad, los decretos leyes dejan de tener vigencia una vez retornado el régimen democrático.
  
  
• Por la teoría de la revisión, el Congreso deberá revisar los decretos leyes y derogar o modificar los que considere convenientes.
  
  
• Finalmente, se establece la teoría de la continuidad, la cual se dirige a que dichas normas continúen vigentes.

El argumento del Tribunal para sustentar esta última teoría no resulta ser suficientemente consistente[4], siendo en realidad más adecuado postularse por la teoría de la revisión, que permite mantener en principio constitucional sin generar una afectación seria al ordenamiento, sobre la determinación de lo que resulta ser más eficiente[5].

A su vez, la Constitución define dos tipos de insurgencia. La llamada insurgencia pasiva, por la cual nadie debe obediencia a una autoridad usurpadora, que actúa en contra del ordenamiento jurídico. Finalmente, la insurgencia activa, que permite la acción de la población civil en defensa del orden constitucional.

El derecho de insurgencia permite proteger a la Constitución a través de la acción de la propia población del Estado, una vez que la autoridad incumple con su parte del contrato social[6].

Sin embargo, existe la controversia respecto a si necesariamente debemos encontrarnos ante un gobierno de facto que carezca de legitimidad de origen o si también procede frente a la pérdida de legitimidad de ejercicio. En este orden de ideas, el concepto de autoridad usurpadora debe entenderse en toda su extensión, incluyendo a aquella que ha devenido en ilegítima por vulnerar el Estado de Derecho no obstante haber sido elegida democráticamente.

El régimen de excepción

Por otro lado, la Constitución consigna el llamado régimen de excepción[7], el cual funciona en situaciones particulares establecidas por la norma y que permite limitar derechos fundamentales. Este mecanismo permite proteger el ordenamiento constitucional ante situaciones en las cuales el poder político requiere una intensidad mayor, la cual tampoco debe vulnerar el Estado de Derecho[8].

Lo mencionado anteriormente es además consistente con lo dispuesto en tratados internacionales sobre la materia. Lo que ocurre es que en determinadas circunstancias de crisis, el ordenamiento constitucional no puede funcionar de la misma manera que en situaciones de normalidad. Sin embargo, esto no debe permitir limitar los derechos fundamentales más allá de lo necesario[9].

En primer lugar, la norma regula el estado de emergencia, que opera en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten al país; causales que deben ser interpretadas de manera restrictiva. En dicha situación, la norma señala que puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y a la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio; aunque habría sido más conveniente hablar de limitación de dichos derechos y no de restricción o suspensión, a fin de no encontrarnos ante comportamientos arbitrarios.

La norma señala que el plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. La prórroga del estado de emergencia requiere un nuevo decreto. Un detalle de particular importancia, y que a veces se muestra polémico es que en esta circunstancia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, si así lo dispone el Presidente de la República.

En segundo lugar, tenemos el estado de sitio, que ocurre en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan, debiendo señalarse los derechos fundamentales cuyo ejercicio no se restringe o suspende. El plazo correspondiente no excede de cuarenta y cinco días. La norma establece que, al decretarse el estado de sitio, el Congreso se reúne de pleno derecho a fin de que se realicen de manera permanente las labores de fiscalización. La prórroga requiere aprobación del Congreso.

Finalmente, la Constitución Política del Perú establece que el ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes de excepción[10], disposición que no encontrábamos en la Constitución de 1979, ni tampoco en la Ley N.° 23506, que desarrollaba los procesos constitucionales de amparo y hábeas corpus.

Ahora bien, en realidad no nos encontramos ante la suspensión de derechos, sino ante su limitación[11]; entonces cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con los derechos involucrados en el estado de excepción, el órgano jurisdiccional competente debe examinar la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo[12], conceptos que hemos definido anteriormente y que son claves para que la limitación a un derecho fundamental sea válida.

Es preciso indicar además que no corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio, en un contexto de contralor judicial parcial, encontrándonos aparentemente ante una decisión política no justiciable[13] (political questions), lo que genera no pocas controversias como vamos a ver más adelante en una publicación posterior en este blog.

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[1] GUZMAN NAPURI, Christian – La Constitución Política: Un Análisis Funcional. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 58 y 59.

[2] Artículo 46º de la Constitución de 1993.

[3] STC N.° 010-2002-AI/TC.

[4] 14. En efecto, durante el interregno del Estado de Derecho –como consecuencia de la imposición de un gobierno de facto– surgen inevitablemente relaciones interpersonales reguladas por Decretos Leyes. No aceptar la continuidad de la vigencia sui géneris de estos, sería abrir un largo, oscuro e inestable “paréntesis jurídico” que dejaría en la orfandad al cúmulo de beneficios, facultades, derechos o prerrogativas nacidos de dicha legislación, así como también quedarían privados de exigencia las cargas públicas, deberes, responsabilidades, penalidades, etc., que el Estado hubiese establecido en su relación con los ciudadanos. Desde ambas perspectivas –la

ciudadanía y la organización estatal–, se perpetraría un inmenso perjuicio para la vida coexistencial y la normal marcha del cuerpo político.”

[5] Sobre el particular: CAMPOS BERNAL, Heber Joel – “Usurpación del gobierno y derecho de insurgencia”. En: GUTIERREZ, Walter (dir.) – La Constitución Comentada. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, T.I, p. 968 y ss.

[6] RUBIO CORREA, Marcial – Estudio de la Constitución Política de 1993. Lima: PUCP, 1999, Tomo 3, p. 72.

[7] Artículo 137º de la Constitución de 1993.

[8] DONAYRE MONTESINOS, Christian – “Estado de emergencia y estado de sitio”. En: Gutiérrez, Walter (dir.) – Op cit. (2013), T.II, p. 1036 y ss.

[9] LOEWENSTEIN, Karl – Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1979, p. 284 y ss.

[10] Artículo 200º de la Constitución de 1993.

[11] RUBIO CORREA, Marcial – Op. cit., Tomo 4, p. 473.

[12] CASTILLO CORDOVA, Luis – “Regulación de las acciones de garantía”. En: Gutiérrez, Walter (dir.) – Op cit. (2013), T.III, p. 1077 y ss.

[13] LOEWENSTEIN, Karl – Op. cit., p. 286.