Transferencia de competencias sectoriales a gobiernos regionales y locales

Hemos señalado antes, nuestra opinión respecto a las debilidades generadas en el proceso de descentralización del país, debido principalmente al irresponsable procedimiento para efectuar las transferencias sectoriales de las competencias compartidas.

Ello, por no haber realizado para cada función transferida de cada sector, el análisis de la cadena de valor que permita apreciar las oportunidades de mejora que debían concretarse antes de efectuar la transferencia, y las responsabilidades de su implementación por parte de cada nivel de gobierno involucrado.

También hemos celebrado, en su oportunidad, la aprobación de los lineamientos para la elaboración de los modelos de provisión de bienes y servicios[1]. Lineamientos que a su vez se basaron en lo dispuesto por el Reglamento de Políticas Nacionales[2] aprobado en 2018. 

El mencionado reglamento, en su Art. 20° y en su tercera disposición complementaria y final, estableció que los ministerios con competencias compartidas debieran determinar los roles y las responsabilidades para cada nivel de gobierno a través del establecimiento de modelos de provisión de bienes y servicios orientados al ciudadano; debiéndose identificar a su vez, los principales problemas en la entrega o provisión de los mismos.

Consecuente con lo anterior, en el año 2022, la Presidencia del Consejo de Ministros aprobó el Plan de transferencias de competencias sectoriales a los gobiernos regionales y locales[3]. Dicho plan reflejó los avances progresivos en la formulación e implantación de los modelos de provisión de bienes y servicios de los sectores.

Modelo base de provisión de bienes y servicios

La Secretaría de Descentralización aprobó, en mayo de 2021, la Guía metodológica para el diseño de modelos base de provisión de bienes y servicios[4]. 

Esta guía tiene como finalidad orientar la intervención del Estado, en sus tres niveles de gobierno, en el territorio nacional para lograr eficiencia y efectividad en la provisión de bienes y servicios a cargo de dos o más niveles de gobierno con competencias compartidas, en beneficio de los ciudadanos, mediante el diseño y la operación de modelos de provisión de bienes y servicios.

Es importante señalar que previo al inicio del proceso de diseño del modelo base en cada ministerio, se debe realizar dos acciones:

1. Conformar el equipo técnico sectorial

Este equipo será el responsable de la elaboración del diseño. Debe estar integrado por representantes de la alta dirección, el área de planeamiento y presupuesto, la oficina de descentralización del sector, el área técnica responsables de la provisión de bienes y servicios diseñados.

2. Definir los servicios prestacionales en los sectores con competencias compartidas

Es decir, prestaciones que no corresponden a transacciones entre las entidades públicas y un ciudadano individual para el otorgamiento de derechos como licencias, concesiones, certificados, etc. Debe verificarse que estas prestaciones no transaccionales, correspondan a una competencia compartida, precisando la norma donde se encuentre establecida.

Posteriormente a ello, cada ministerio debe formular su modelo base de provisión de bienes y servicios con la colaboración de los niveles de gobierno con los que comparta las competencias. La formulación de los modelos base abarca dos etapas:

La etapa 1, según la guía metodológica para el diseño de modelos base de provisión de bienes y servicios, tiene los siguientes pasos:

Es importante que los diseñadores del modelo base de cada ministerio se sujeten a los criterios técnicos establecidos para los pasos de la referida guía. Solo de esta manera se podrá conseguir el mayor valor público de los bienes y servicios que se diseñen. 

Por el motivo anterior, se requiere el empleo de espacios e instrumentos participativos con las poblaciones involucradas a fin de levantar la información primaria que responda a las preguntas indicadas en el gráfico presentado líneas arriba. La guía provee instrumentos y formatos útiles para todo este trabajo.

Al finalizar la validación del modelo base, cada ministerio debe interactuar con la secretaría de descentralización para recibir su retroalimentación y finalmente aprobar sus modelos con la resolución ministerial correspondiente.

Modelo ajustado de provisión de bienes y servicios

Luego de la aprobación del modelo base, cada ministerio debe implementarlo en los territorios que priorice, con la participación de los actores que se haya definido para introducir las mejoras en los procesos identificados. Este proceso se efectúa a través de mesas técnicas y debe contar con un plan de implementación.

El modelo ajustado es un instrumento que se desarrolla a partir del modelo base. Al modelo base se le hacen ajustes en la etapa de implementación en cada territorio, con la finalidad de adecuarlo a las características y necesidades específicas del territorio y a las capacidades de las entidades en las que se implementa. El modelo ajustado tiene las siguientes fases:
Las fases del modelo ajustado se aprecian en las actividades encerradas en línea punteada del siguiente diagrama de procesos.

Los considerandos de la norma que aprobó el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2021[5], señalan que, en cumplimiento de los lineamientos para la formulación de los modelos de provisión de bienes y servicios, 16 ministerios con competencias compartidas elaboraron sus planes anuales de transferencias. En estos planes se identificaron 167 servicios y se priorizaron 62 de ellos, de acuerdo a lo apreciado en el siguiente cuadro.

Servicios identificados y priorizados por los ministerios con competencias compartidas 2021

Fuente: PAT 2021. Elaboración SD/PCM

Por su parte, en el Plan de Transferencia de Competencias Sectoriales (PAT) del año 2022[6] se presenta la consolidación de 19 ministerios (incluyendo a Relaciones exteriores y Justicia, quienes presentan las políticas nacionales bajo su rectoría sin competencias compartidas). En total, fueron presentadas 59 políticas nacionales y los ministerios priorizaron 25 servicios identificados. Es importante resaltar que dieciocho de estos servicios están vinculados a políticas nacionales y siete servicios no tienen relación con ninguna política nacional, los mismos que se presentan a continuación.

Servicios identificados sin relación con una política nacional

Fuente: PAT 2022. Elaboración propia

Llegado a este punto, conviene resaltar la importancia de usar la metodología del modelo de provisión de bienes y servicios planteada formalmente desde la aprobación del reglamento de políticas nacionales[7] en el año 2018, pues permite alinear toda acción del Estado con las políticas nacionales. 

Por ejemplo, estos siete servicios se han encontrado huérfanos de una política nacional merecen un análisis de sus ministerios rectores, con el objetivo de plantear la formulación de políticas nacionales que las integren y orienten convenientemente su prestación.

Transferencia de competencias y el proceso de descentralización

Lo mencionado en esté artículo busca contribuir a que los gestores públicos, y la ciudadanía en general, sean conscientes del cambio radical que se pretende lograr y las repercusiones que tiene para toda la gestión pública la implementación del referido reglamento de políticas nacionales, que imprime el carácter técnico y riguroso a su formulación y gestión. 

Pero ello no significa abstraer a los técnicos en un gabinete cerrado, sino, al contrario, plantear la intensa participación de las poblaciones involucradas con cada política, como el nuevo ingrediente fundamental para entender desde “los zapatos del ciudadano” el problema que la política nacional buscará solucionar, y por supuesto, contar con esa participación para definir las soluciones y fiscalizar más tarde su implementación.

El modelo de provisión de bienes y servicios que se pretende implementar desde la aprobación de sus lineamientos en el año 2020[8], es justamente la herramienta para convertir el “deseo de satisfacción al ciudadano” de la política nacional en una realidad concreta que buscará la generación de mayor valor público, que no es otra cosa que lograr que la ciudadanía, se sienta más satisfecha con el bien y servicio que se genera con la política nacional.

Como vemos, es un modelo que abarca dos temas que se relacionan estrechamente: la modernización de la gestión pública y el proceso de descentralización. 

Por supuesto que este modelo también es aplicable para las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno en su relación con el servicio que presta al ciudadano. Donde no entra mayormente el proceso de descentralización porque este consiste en una mejor distribución del poder del gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales, que más bien se materializa en las competencias compartidas de los tres niveles de gobierno.

Justamente analizando el proceso de descentralización iniciado en el año 2002, encontramos que lamentablemente no se aplicó este modelo ni alguno parecido, pese a que las normas exigían la aplicación de criterios técnicos que permitieran asegurar que los gobiernos subnacionales que recibieran la transferencia prestaran un buen servicio. 

Aquí no estoy señalando, ni las normas tampoco, que los gobiernos subnacionales debieran prestar los servicios de la misma calidad del gobierno nacional. De lo que trataban las normas, y no se quiso comprender, era introducir en los procesos de provisión de bienes y servicios las mejoras y ajustes necesarios.

Por ello, la aprobación de los lineamientos de provisión de bienes y servicios se origina en la Secretaría de descentralización, porque se es consciente de que debe corregirse la transferencia de las competencias realizadas hasta la fecha, que están en un 96% de ejecutadas. Es el cambio radical que mencionamos. 

Se creía que la descentralización era un fin y consistía en transferir la competencia del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales y al llegar al 100% de la transferencia administrativa, finalizaba la cosa.

El modelo de provisión de bienes y servicios nos muestra ahora que la descentralización recién empieza. Estamos pasando del enfoque administrativo y sectorial a un enfoque territorial, donde el gobierno subnacional y particularmente la población involucrada, son los principales protagonistas.

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[1] Aprobados por Resolución de Secretaría de Descentralización N° 011-2020-PCM/SD de fecha 24 de setiembre de 2020.
[2] Aprobado por Decreto Supremo N° 029-2018-PCM de fecha 20 de marzo de 2018.
[3] Plan anual de transferencia 2021, aprobado por Decreto Supremo 096-2021-PCM fecha 12 mayo 2021.
[4] Guía Metodológica para el diseño de modelos base de provisión de bienes y servicios aprobada por Resolución de Secretaría de Descentralización N° 0014-2021-PCM/SD fecha 18 de mayo de 2021.
[5] Plan anual de transferencia 2021, aprobado por Decreto Supremo 096-2021-PCM fecha 12 mayo 2021.
[6] DS N° 121-2022-PCM. Decreto Supremo que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2022 y dicta otras disposiciones en materia de descentralización, 12 octubre de 2022.
[7] DS. 029.2018-PCM
[8] Aprobados por Resolución de Secretaría de Descentralización N° 011-2020-PCM/SD de fecha 24 de setiembre de 2020.